金融审计推动深化金融改革

　　国家审计护航深改系列报道

　　——金融审计推动深化金融改革

　　嘉宾：审计署金融审计司司长吕劲松

　　专家：中国社科院金融研究所所长王国刚

　　企业代表：中国建设银行首席经济家黄志凌

　　主持人：经济日报社财经新闻部主任吴昱

　　主持人：近年来，审计署的金融审计工作已经多次进入公众的视野，比如金融审计掀起的“债市风暴”等，最近，审计署向社会公告了2014年对国家开发银行、交通银行和中国信用出口保险公司三家金融机构的审计结果，社会公众也能够藉此更多地感受到金融审计所取得的成果，但对公众来说，对金融审计的了解可能仍然免不了是“窥一斑而难见全貌”。吕司长能否简要介绍一下近年来金融审计的主要工作和所取得的成果，两位专家能否从各自的角度谈谈对金融审计成果的看法。

　　吕劲松：近年来，国家审计紧紧围绕“反腐、改革、法治、发展”，坚持一手抓重大违法违纪、重大损失浪费、重大风险隐患、重大履职尽责不到位等问题的查处，一手抓促进深化改革、推进法治、提高绩效，使“反腐”、“改革”这两个轮子，拉着“发展”这架马车在法治的轨道上健康平稳运行，在国家治理中发挥着基石和重要保障作用。金融审计作为国家审计的重要组成部分，主要从政府治理、市场治理、公司治理三个层面推动和服务国家治理，在金融领域充分发挥着预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能，维护国家金融安全。一是政府治理层面。金融审计通过对金融监管部门肩负经济调节、市场监管和公共服务等财政、管理和履行责任情况的监督，实现推动和服务政府治理机制的完善。在促进依法行政的同时关注权力运行，在关注是否合规的同时关注监管绩效。二是市场治理层面。金融审计始终关注货币市场、资本市场、金融衍生品市场、外汇市场、保险市场等金融市场的系统性风险，关注金融间接调控的有效性和金融市场的价格信号。三是公司治理层面。金融审计以资产负债损益审计为重点，推动金融机构积极转变自身经济发展方式；以改革成效调查为试点，促进金融机构公司治理不断完善；以查处重大经济案件线索为抓手，促进金融机构反腐倡廉建设。

　　王国刚：过去我们对审计的理解，大致上可以用两个词来表述：一个叫财务；一个叫监督。刚才吕司长的介绍下来，有这样几个词会让人印象深刻：一是“高度”，审计是国家治理体系和治理能力的一个重要组成部分，不仅仅是“技术活”。二是“覆盖面”，国家审计的覆盖面已经远远超出了我们一般所理解的、仅仅局限在财务的范畴。三是“目的”，我们过去可能会认为审计就是挑错、找毛病，现在国家审计的目的是促改革促发展，当然也会找到毛病，但这不是目的，而是过程，更多的从发展的角度、改革的角度来看待问题解决问题。

　　黄志凌：从金融机构的角度看，过去我们在接触金融审计的时候，有时回避、掩盖的情绪比较多，但是最近几年情况发生了很大的变化，因为审计署的金融审计工作经常发现一些深层次的问题，而不是简单的就事论事，发现一些当前金融行业改革发展当中存在的趋势性的问题。我们体会，是起到了一个“保健师”的作用。银行业现在有一句“口头禅”——我们现在在做业务，必须要经得起国家审计的检查，这也是最近几年形成的，应该说就很好地体现出了金融审计的效果。近年来，审计署提出的审计整改意见都会作为各金融机构的年度考核任务，应该说这种变化是比较明显的。

　　主持人：几位都提到了金融审计在推动金融领域落实国家宏观政策方面的作用，对公众来说，这也突破大家对传统意义上审计的印象，也可以说是审计工作的新内涵。

　　吕劲松：确实如你所说，今时今日，国家审计的内涵根据国家治理的需要得到了极大的丰富和扩展，审计监督的定位也更加明确。党的十八届四中全会把审计监督列为包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督在内的党和国家监督体系的重要方面。国务院印发的《关于加强审计工作的规定》，明确提出要发挥审计对促进国家重大决策部署贯彻落实的保障作用，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，我们理解，这既是赋予审计机关的新使命，也是对审计机关长期以来在推动重大决策部署落实方面所起到作用的高度认可。

　　从金融审计的实践来看，多年来，我们始终都高度关注政策的落实，比如在对商业银行信贷投向和资产质量的跟踪审计中，注重揭示信贷资金投向不符合产业政策，影响宏观政策落实等问题；在对金融机构领导人员的经济责任审计中，突出对金融机构领导人员贯彻执行国家经济金融政策和决策部署的客观评价等等，特别是自2014年下半年以来，我们按照国务院要求和审计署的具体部署，开展了“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”政策措施落实情况的跟踪审计，注重揭示相关部门在落实宏观政策过程中的问题，及时发现和纠正不作为、慢作为、乱作为等问题，推动相关部门履职尽责；深入反映政策措施不适应、不衔接、不配套等问题，为调整、完善政策提供参考和依据，推动国家财政政策、货币政策和金融监管等政策相互协调、落实生根。

　　我举两个例子，比如在审计“一行三会”的过程中，我们发现金融行业的高管人员任职资格核准前，需要参加监管部门组织的考试，但这种考试过于繁杂，比如银行的部门老总升任首席风险官要考试，首席风险官要转任首席审计官要考试，首席审计官要调到另一个银行去任副行长或首席风险官还要考试，这就给企业带来了不必要的一些负担，也关乎于简政放权的问题，我们也就此提出了针对性的审计意见。再比如，去年国务院推进棚户区改造专题会议召开后，两个月内，棚户区改造贷款的投放量已经超过2013年全年的投放量。但我们通过审计延伸发现，超过一半的资金还滞留在一些平台公司的账上，由于土地、拆迁工作进展比较慢等原因，贷款发下去，却没有用下去，政策的“最后一公里”没有打通，我们也提出了相关的审计建议。总体上看，对政策措施的跟踪审计，虽然我们还在探索和完善，但已经取得了较好的成果，对推动金融领域简政放权、完善金融监管体制、防范金融风险等起到了很大的作用。接下来，按照国务院的统一部署，对政策措施落实情况的跟踪审计，也仍将是我们金融审计的一项核心工作。

　　黄志凌：只要国家职能存在就需要国家审计，国家审计必须要服务国家战略，这点是不用含糊的，理论上也是完全成立的。我觉得国家审计在推动政策落实方面可以能从以下方面起到明显的作用：第一是评估，即对宏观经济政策效果的评估，过去我们的宏观经济政策出台以后，一般是承担政策落实任务的相关部门上报有关情况，有时候可能会有报喜不报忧、或者报忧不报喜的情况。审计署因其独立性，能够站在客观公正的角度对政策效果进行评估。第二是发现缺陷。比如，最近几年要求加大对中小企业的信贷投入，审计署在专项审计过程中发现建行中小企业贷款的信贷数据和跟其他几家银行差距很大，审计署跟我们一起分析后，发现是现行的中小企业统计标准还有些问题。这个问题弄清楚了以后，审计署向有关部门提出这个问题，后来很快就调整了小企业信贷的统计口径，这就为国家宏观经济决策提供了重要的支持。第三是督促落实，有些宏观经济政策措施涉及到方方面面，有时候会出现有些部门愿意干，有些部门不愿意干的情况，再加上政策本身设计过程当中可能也有不尽细致的地方，所以会有扯皮推诿的现象。通过审计署的政策跟踪审计，能够帮助协调促进这些问题的解决。第四是震慑，确实有些宏观经济政策会触及到某些地区、某些部门一些狭隘的具体利益，在这种情况下可能有人拒不执行。审计署的政策跟踪审计，能够对他们形成了很大的压力和触动，也就形成了政策落实执行过程中的震慑作用。

　　王国刚：棚户区改造贷款这个例子很典型，贷款表面是下去了，再延伸追一步，发现还滞留在平台上，没有达到惠民生的状态。这就提示我们，如果只停留在数据上，往往就会形成政策落实的“中梗阻”。从这个角度说，金融审计在推动政策落实方面的这些探索，已经表明我们正在走出一条具有中国特色的、与中国的金融市场发展、金融体系发展相适应的金融审计之路。如果要讲中国和西方国家的审计有什么不同，这也是一个非常大的特色。

　　主持人：多年以来，金融审计在查处违法违规问题方面的成果也非常受关注，可否为我们介绍一下金融审计在这方面的成果，两位专家也谈谈对金融审计在打击腐败方面发挥作用的看法。

　　吕劲松：长期以来，金融审计都坚持以揭露重大违法问题和大要案线索作为重要抓手，有力地打击了金融领域违法犯罪活动，维护了国家财经法纪和金融资产安全，净化了金融市场环境。2008年以来，我们向中央纪委监察部、公安部、罪高检等部门移送金融领域重大违法违纪案件线索276起，涉及金额超过万亿元，涉及人员7000多人。

　　一是打击侵害银行信贷资金的安全的骗贷行为。查处了大量通过提供虚假会计报表，虚假抵质押物、虚假贸易合同等来实施骗贷的案件。去年，我们还关注到利用出口信用保险的保单来实施骗贷的行为。由于保险公司的业务规则和商业惯例是在企业投保时并不核实企业贸易的真实性，单据齐全即出具保单。当企业以这样的保单到银行办理贷款时，银行认为保单具有保证的作用，在审核方面可能就不够严格。当企业无法还款时才知道贸易背景是虚假的，而保险公司又有免责条款，对虚假贸易其实并不承担理赔责任，这就导致一些企业利用规则的漏洞和信息不对称骗取银行贷款。

　　二是重点查处了一部分金融机构内部人员和财经主管部门人员，利用这种金融资源的分配权力来进行利益输送的案件。如财政部国库支付中心原副主任张锐，收受贿赂，在国债招投标过程中违法犯罪。再比如邮储银行原行长陶礼明，向资金掮客推荐的公司发放贷款，并进行受贿。特别是我们这几年对债券市场一些利益输送案件，进行了深入的挖掘，累计查处债券领域的利益输送案件有20多件。

　　三是在金融机构的支持配合下，运用数据分析等技术，揭露查处一批通过银行支付结算平台，从事非法资金结算，以及资金异常流动、地下钱庄、网络赌博、非法集资等等案件，积极维护社会安定和谐。

　　黄志凌：在我的从业经历当中，我最困扰的是欺诈问题，欺诈问题的识别是相当难的。因为现有的业务流程链条很长，在这个链条过程中我曾经解剖过很多的案例，在一个很长的流程当中，每个环节单独看似乎都有道理。就如刚才讲的案例，保险公司说我不需要复核，不需要对虚假的贸易做理赔，银行说我这是有保单的，这几个环节给它放在一块儿看，就会发现整个流程里边是有错误的，有漏洞的。而靠一家金融机构自身来梳理流程，来堵塞漏洞，可能是会很困难的。但金融审计就可以着眼于一个很长的链条，能够把这里面的缺陷找出来，把这个漏洞能够看得很清楚，然后提出一些非常有针对性的建议和要求，既可以对金融机构自身提出要求，也可以对监管部门提出要求，应该说对维护金融秩序、推动深化金融改革是非常有效的。

　　王国刚：我们有很多金融市场上的腐败案件是来自于金融机构本身，为什么？因为我们的金融机构掌握着太多资源。某种程度上说，中国金融体系是中国金融机构的金融体系，而不是金融市场的金融体系。什么意思呢？我们广大的企业和百姓并没有有效进入金融体系。比如刚才讲到的债券市场的案例，暴露的其实是体制和制度方面的问题，债券审批完了不是卖给广大居民和企业，而是由我们金融机构购买了，资源分配的权力集中在审批部门和金融机构的部分人员手上，再有，有的金融机构其内部的风险控制制度也不完善，给了一些人可乘之机。所以说，一方面，反腐我们得坚定不移地发，另一方面，更重要的是去改变腐败产生的原因和条件，我们说要解决“不敢腐、不想腐、不能腐”的问题，不敢是胆量问题，不想是理念问题，不能是机制问题。我们更多地是要建立好一套机制，有了这套机制，你想你也没法过来，你敢你也没法过来，我已经把这堵墙全建好了。

　　吕劲松：正如两位专家所说，打击腐败、查处违规违纪问题确实是包括金融审计在内审计工作的重要成果，但只是一个方面，正如我们前面所说的，审计工作始终坚持一手抓重大违法违纪等问题的查处，一手抓促进深化改革、推进法治、提高绩效。不仅要抓好对个案的打击，更坚持及时揭示和反映全局性风险隐患，深挖背后的体制机制性问题，不仅要搞清楚“是什么”、“为什么”，更要形成一批能够在体制机制制度层面回答“怎么办”的审计成果，比如刚才提到的债券市场的案件，我们通过对案件的深入剖析，就打击违法行为、完善监管机制向国务院提出了审计建议，推动人民银行牵头对债券市场进行了专项治理，可以说对推动规范完善债券市场具有重要的历史意义。

　　这里我还想强调，金融审计通过发挥独立性、综合性等优势，以查处重大违法违规问题与提出完善体制机制制度方面建议为抓手，奠定了国家金融监督体系中不可替代的地位。但我们的工作离不开金融监管等各个部门的支持，上述工作成绩也是共同合作、密切配合的结果，我们与金融监管等部门是优势互补，形成合力的关系。金融监管部门是金融市场监督的主力军和推动金融改革的核心力量，金融机构自身也付出了很大的努力，不断地提高完善。今后我们的工作，也还是要围绕金融审计职能，发挥金融审计优势，加强和各方的协作配合，共同推动金融市场深化改革。

　　主持人：现在金融审计的领域进一步拓展，金融审计工作的要求也越来越高，特别是我们也提出审计要实现“全覆盖”，我们是通过怎样的审计手段和方法来保障我们的审计工作，对金融审计来说，又怎样实现“全覆盖”？

　　吕劲松：创新是时代精神的核心，是新时期推动审计工作不断发展的动力，也是实现“全覆盖”的必然要求。结合金融审计的实践，我们的感受是三句话，坚持以理念创新提升层次，以组织创新激发活力，以技术创新提高效率，不断巩固和进一步提升金融审计水平。一是要创新审计理念。探索通过多专业融合、多视角分析，推动形成层次较高、具有“复合型”特征的审计成果。要密切关注热点，不断将金融领域最新发展和前沿问题纳入审计视野，形成能够“解释新现象、回答新问题”的审计成果。还要通过巩固和完善经常性跟踪审计、跟踪审计移送事项查处结果并适时公告，建立对被审计单位的整改检查跟踪机制等多种方式，推动金融审计发挥事前预防、事中监督和事后督促整改的“全链条”作用。二是要创新组织方式。我们不断总结和推广近年来探索形成的、以商业银行审计为代表、以总行为龙头、以“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”为特征的金融审计组织模式，巩固“上下有序联动、信息充分共享、分工各有侧重、资源有效配置”的局面。更加注重整合地方审计机关金融审计力量，加大在审计技术方法、审计质量控制等方面对地方的指导力度。三是要创新技术手段。得益于金融机构对我们的支持，我们在八家重点商业银行都建立了数据分析平台，可以对数据进行持续的跟踪分析，也形成并巩固了数字化的金融审计方式。如今，“大数据”、“云计算”等，对金融审计来说早已经不是一个还在探索中的概念了，而是我们已经在熟练使用的、相对成型的方法了，目前，我们还承担了一个国家自然科学基金的课题，也是针对运用云计算技术推动金融审计的。可以说，这些发轫于实践需要的创新，又反过来服务于实践，效果是非常显著的。

　　最后讲到“全覆盖”，国务院的《意见》明确要求，要对所有公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行情况，实行审计监督全覆盖。怎么理解？怎么实现？刘家义审计长对此有一段很精辟的论述，“全覆盖要有深度、有重点、有步骤、有成效地全覆盖，不是浅尝辄止、走马观花，简单地把所有单位走一遍，而是要对每个项目都审深审透，切忌为全覆盖而一味追求数量，切忌为全覆盖而全覆盖”。对金融审计来说，也是如此，要最大程度的用好有限的审计资源。具体说，一是要构建起符合金融市场架构特征的金融审计工作格局，我们职责范围内的被审计对象已经全部列入了5年轮审计划，初步实现了中央一级金融机构全覆盖。二是要靠所讲的审计创新，提高工作效率，使单位时间内能够产出更多、更好的审计成果。三是要强化对地方金融审计的指导，加大在审计技术方法、审计质量控制、计算机应用等方面对地方的培训力度，在项目实施过程中给予技术、数据和信息支持，努力提升地方审计机关金融审计能力，推动金融审计在各级审计机关均逐步实现“全覆盖”。

　　黄志凌：国务院对审计工作的要求越来越高，确实需要更高的胜任能力。我体会，将来推动审计“全覆盖”的一条路径，可能是加大非现场审计的力度，尤其是用数据分析方法。近两年，我们注意到审计署组建了数据分析中心，这是一个非常积极的变化，可以在已有数据的基础之上进行统计建模。我个人认为，将来在审计建模和专业人才方面，还可以考虑与外部机构合作。

　　主持人：刚才我们谈到了金融市场的深化改革，几位能否结合经济新常态背景下深化金融市场改革的任务，谈一谈金融审计如何更好地推动深化金融改革？

　　黄志凌：金融审计怎么推动深化金融改革？我觉得有几个事情是可以做的。一是完善金融监管体制；二是完善金融机构的公司治理；三是完善金融基础设施建设。目前，我们的法律、会计制度和金融生态存在的问题还很多，金融审计从审计调查、审计研究的角度来提出问题，推动金融基础设施的建设，我觉得也是可以有所作为的。

　　王国刚：深化金融改革是一篇非常大的文章。从中国的情况来讲，深化金融改革会首先“碰到”法律和制度的问题，当前不少与金融相关的法律，制定的比较早，对比新的市场环境，就凸显出其不细、不全，甚至有一些与现实已经不符了。比如八十年代制定的《现金管理条例》目前也还在适用，有些规定已经不符合现实需要了，但外部监管包括金融审计在内也不得不仍然以此为标准，处于一种“尴尬”的状态。另外，行政机制跟市场机制二者是不完全协调的，通过行政机制来推动改革，容易发生用行政机制把市场的东西改了，改完以后我们回到行政上去了，最近这十几年来这种现象不是不存在的，还是要进一步调动金融市场各类参与者，更好地通过市场机制推动改革。我们现在讨论金融改革，往往限定在各类金融机构，老百姓和企业不在金融改革讨论的范畴里面，但其实金融是他们的事，最初的金融活动就是他们做的，所以说调动金融市场的各类参与者，也是深化金融改革的一件大事。

　　吕劲松：现在正是全面深化改革的关键时期，金融领域的改革如何深化，也是亟待研究和探索的重要任务。从金融审计的角度来看，我们体会到，得益于党中央国务院的正确领导，金融监管部门和金融机构的共同努力、以及包括审计机关在内各相关部门的“保驾护航”，我国经济金融运行总体平稳，金融体制改革持续推进，市场化水平不断提高，金融业在努力服务实体经济的同时，基本保持了较为稳健的发展。但金融机构公司治理、风险管理、内部控制等方面水平还参差不齐，在信贷投放、业务创新和内部运作等方面还存在诸多不规范乃至违法违规问题。我们建议，一是进一步完善公司治理，更加重视风险内控体系建设。二是进一步加强金融业审慎监管，不断适应新形势下系统性和区域性风险防控要求。三是进一步推进金融体制改革，逐步提高金融领域市场化程度。四是进一步净化金融市场环境，塑造更加良好的金融生态，保障金融业健康发展。