在过去数年间快速推进的“土地”城镇化，由于要素的过快流动，制造出了许多游离在农村和城市社区之外的碎片化生活的群体。

　　近日公布的《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》（以下简称《规划》）中，对这个问题指出了解决的方向，提出要推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。

　　“原来是农业人口，现在是城市人口，这个转化过程涉及到哪些要完善的方面，比如户籍、医疗、教育等，他才能真正拥有作为城里人的感觉？”北京大学环境学院城市与区域规划系教授冯长春告诉《每日经济新闻》记者，“我理解的包容性城市，就是一个城市要给进城者扎根的踏实感觉”。

　　包容性城市就要让人扎根

　　按照联合国人居署在《世界城市报告》（2000年）中的定义，“包容性城市”包含经济、社会、政治和文化4个方面的含义，且这4个方面相互关联与促进，共同作用于城市鸿沟的弥合过程。

　　城市的快速扩张，难免会造成“碎片化”生存的群体，这部分群体与其故土之间的承续被城市所切断，游离状态的生活也使这部分群体较难获得发展的公平与机遇。

　　但一个“包容性的城市”则不同。在这个城市中的每个人，不论财富、性别、年龄、种族或宗教信仰，均能利用城市所提供的机会参与生产性活动。

　　包容性城市可以弥合被割裂的群体生存状态，即所谓“城市鸿沟”问题，其关键在于建设高水平的社会服务体系。

　　因此，按照此次发布的新型城镇化规划，农民工及其家庭、子女都得到了相应的考虑：农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，并且农民工也将更大范围地参加党组织、工会和社团组织，并可比之前更多地成为各级党代会代表、人大代表、政协委员，享受参政议政和参加社会管理的权利，对农业转移人口，也要参与社区公共活动、建设和管理。

　　“包容性城市就要使人扎根、发展”，冯长春告诉《每日经济新闻》记者，过去仅仅一个户籍制度便紧紧束缚了“碎片化”群体获得公平发展的空间，现在很多地方已经放开户籍制度，下一步还需要考虑到医疗、教育、养老等其他社会公共服务，是否能给城市外来者以“扎根”的空间。

　　冯长春认为，社会服务的均等化是完善社会服务体系的核心问题，未来一个阶段，随着城市中产阶层规模的不断扩大，高水平医疗、教育等社会服务资源的广覆盖与均衡配置，将成为城市社会平稳发展的基础性保证。

　　大城市要实现产业转移

　　随着“京津冀一体化”话题的热议，对“北上广”等特大城市要挤出若干经济功能、实现产业转移吸引了公众的关注。

　　此次新型城镇化规划提出，根据城市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势，培育发展各具特色的城市产业体系，特大城市要适当疏散经济功能和其他功能。

　　“特大城市要考虑自己的发展定位，适当疏散经济功能和其他功能，这与我们之前提及的产业调整、结构优化、经济转型是紧密联系的”，冯长春告诉《每日经济新闻》记者，我国特大城市的城市化率已经很高了，像北京等城市已经达到了发达国家城市的水平，未来城市产业结构调整的次序方向应当是第三产业优先并占主导位置，也即以智力、知识密集型产业、创新型产业、高端服务业等为主，而低端的、劳动密集型的制造业、加工业等，则可向中小城市转移。

　　根据新型城镇化规划，城市产业体系将更各具特色，大中小城市和小城镇的产业发展格局将更优势互补，城市污染企业将实现治理改造和环保搬迁，总的来看，城市将被当做有机的组合模块，实现更互动的联动发展。