独家解读|不良贷款转让试点正式扩围

　　文/中国银行业协会法律顾问、中国政法大学不良资产研究中心研究员 卜祥瑞

　　近日，中国银行业协会法律顾问、中国政法大学不良资产研究中心研究员卜祥瑞就银保监会办公厅印发的《关于开展不良贷款转让试点工作的通知》（银保监办便函[2021]26 号）在《中国银行保险报》进行独家解读，认为不良贷款转让试点新政策积极拓展了不良贷款转让范围，有效提升了金融服务实体经济质效，并明确了试点后市场主体应注意的问题。

　　近日，银保监会办公厅正式印发《关于开展不良贷款转让试点工作的通知》（银保监办便函[2021]26 号），经商财政部同意，对《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金【2012】6号）相关规定进行了必要的调整，《关于开展不良贷款转让试点工作的通知》（以下简称《通知》）以试点方式拓宽了银行业不良贷款的处置渠道和方式，对防范化解金融系统性风险，提升银行业不良资产处置效能具有特别的现实意义。

　　01

　　银行业不良债权转让的

　　监管政策的回顾

　　银行业不良债权转让政策先后经历了禁止转让、政策性转让、限制性转让、试点转让等几个特殊的时期。但金融监管机构政策价值取向始终深刻影响着银行业不良贷款的市场化处置。

　　上个世纪80年代，“拨改贷”政策实施之后，银行业不良贷款持续上升，到2000年高达4万亿元，华融等四大金融资产管理公司的设立，从政策层面化解了银行业巨额不良。但因银行业不良贷款反映失真，不良贷款处置合规性问题仍然突出。

　　为了支持和督促金融机构依法收贷收息，改善金融机构资产质量，2001年中国人民银行委托某行法律部起草了《加强金融机构依法收贷、清收不良资产的法律指导意见》，后以银办发【2000】170号文件印发，对金融机构收贷和清收不良资产提出了六个方面近20条的指导意见。

　　2001年中国人民银行办公厅对中国人民银行上海分行做出《关于商业银行借贷合同项下债权转让有关问题的批复》，认为由贷款而形成的债权及其他权利只能在具有贷款业务资格的金融机构之间转让。未经许可，商业银行不得将其债权转让给非金融企业。一些涉及银行信贷资产转让因主体不符合前述文件要求的争议案件，一直被认定转让行为无效。

　　2003年银监会成立后，先后出台了商业银行、农村信用社不良贷款考核办法、不良金融资产处置尽调指引等监管政策。但对银行不良债权转让问题仍未作出新解，金融债权转让合法性仍存在争议。

　　2009年，中国银监会办公厅针对广东银监局作出《关于商业银行向社会投资者转让贷款债权法律效力有关问题的批复》（银监办发[2009]24号），明确银行转让债权不属于违法违规行为，可以将贷款债权转让给自然人、其他组织，以及金融机构和非金融机构法人。同时强调对转让的贷款债权，应当采取拍卖等公开形式，以形成公允的价格，接受社会监督。此后，银监会分别印发了《关于规范信贷资产转让及信贷资产类理财业务有关事项的通知》（银监发【2009】113号）、《关于进一步规范金融机构信贷资产转让业务的通知》（银监发【2010】102号）。两个通知的核心在于强调信贷资产转让的真实性、洁净性、整体性以及合规性，要求对信贷资产转让笔数等交易具体情况向监管机构报告。

　　2010年后，政府融资平台迅猛发展，为了有效防范政府融资平台融资及授信风险，财政部、发改委、人民银行、银保监会先后出台了一系列指导意见、通知。努力盘活金融企业不良资产，着力解决政府融资平台等形成不良贷款问题，成为一定时期金融监管机构的重点工作。2012年，财政部、银监会联合印发《金融企业不良资产批量转让管理办法》的通知（财金[2012]6号），该办法首次提出经营不良资产的各地方资产经营（管理）公司需要银监会核发的金融许可证，以及各省、自治区、直辖市人民政府依法设立或授权。强调了不良资产批量转让工作应坚持依法合规、公开透明、竞争择优、价值最大化原则，明确批量转让是指金融企业对一定规模（10户/项及以上）的不良资产进行组包和定向转让。金融企业按规定程序和标准认定为次级、可疑、损失类的贷款，已核销的账销案存资产、抵债资产、其他不良资产和非信贷资产等可以批量转让。明确不良资产不得进行批量转让范围，包括债务人或担保人为国家机关的资产、经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计划的资产、国防军工等涉及国家安全和敏感信息的资产、个人贷款、在借款合同或担保合同中有限制转让条款的资产、国家法律法规限制转让的其他资产。其中，对个人贷款包括向个人发放的购房贷款、购车贷款、教育助学贷款、信用卡透支、其他消费贷款等以个人为借款主体的各类贷款。

　　财政部门、银行业监管机构采取监管规制限定特定不良资产不得转让可以理解，但限定批量转让户数以及对个人不良贷款不分情形一律限制不得转让，长期以来一直受到金融机构和社会有关主体的诟病。为了加速金融机构不良贷款处置工作，2017年4月25日，银监会办公厅下发《关于公布云南省等地方资产管理公司名单的通知》，批准7家地方AMC获准参与金融机构的不良资产批量转让工作。该通知对财金【2012】6号规定做出修订，指出“批量转让是指金融企业对3户及以上不良资产进行组包，定向转让给资产管理公司的行为”，回应了金融机构的诉求，降低了不良资产批量转让的门槛。

　　在不良资产处置市场化程度越来越高、价格越来越公开的情形下，如何适应银行业不良资产处置工作压力需要，提升银行业服务实体经济的动能，已然成为银行业监管机构的无法回避的现实。

　　02

　　拓展不良贷款转让试点范围

　　新政意义重大

　　近年来，我国商业银行不良贷款余额和不良贷款率整体上均呈现一定的上升趋势。银保监会适时发布不良贷款转让试点新政策，可谓正当其时。

　　（一）有利于缓解商业银行不良贷款处置压力。

　　根据银保监会发布的数据，2020年三季度末，商业银行不良贷款余额为28350亿元，较上季末增加986亿元；商业银行不良贷款率1.96%，较上季末增加0.02个百分点。截止到2020年9月末我国商业银行逾期90天以上的贷款与不良贷款的比值为80.2%。前三季度银行业共处置不良贷款1.73万亿元，同比多处置3414亿元。不良贷款的持续性增加以及处置渠道和方式上的不当限制，加大了商业银行自身的经营风险，大量不良贷款也占用了有限的信贷资源，导致实体经济无法获得有效的信贷支持，严重制约银行对实体经济支持的有效性和持续性。因此，拓展商业银行不良贷款处置渠道和方式迫在眉睫。

　　企业债务的增加和受疫情的影响，商业银行处置不良贷款的难度在显著增加。银行处置不良贷款渠道单一、打包困难等现实问题愈加突出。贷款展期、贷款清收、资产转让、不良资产核销等方式处置不良贷款有效但效果也有限。本次《通知》的出台，放开了对单户对公不良贷款和批量个人不良贷款的转让的限制，进一步扩充了银行不良贷款的处置渠道，有利于缓解商业银行的不良贷款处置压力。

　　（二）适时突破个人不良贷款批量转让限制

　　根据财政部、中国银监会联合印发的《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金〔2012〕6号）第八条的规定，个人贷款不良资产不得进行批量转让，这一政策限制使得银行面对个人不良贷款时只能依靠自身能力去化解风险。近些年来商业银行个人信贷业务呈现快速增长的态势同时，消金互金公司的不良贷款余额和比率亦有明显上升。

　　个人信贷业务具有单笔授信金额小、客户数量庞大等特点，涉及客户生活，有些信贷行为还会涉及生产经营或特定投资行为。据有关们统计，目前多家银行个贷规模超过万亿元，有学者估算商业银行个人贷款总规模应超过40万亿元。其中，上市银行个人贷款占贷款总额比例已经超过40%。个人信贷业务的增长，在一定时期内提升了商业银行的利润空间，但个人贷款尤其是信用贷款规模的扩张，导致个人贷款不良风险显著上升。部分商业银行住房贷款规模已经超过监管机构规定的上限。个别商业银行部分网络贷款项目不良率则超过两位数字。尤其在本年度因疫情的影响，餐饮业、酒店业、航空业、影视行业等从业人员收入均受到了一定影响，个人贷款逾期显著增加，2020年一季度个人消费贷款不良率比2019年年末上升0.13%。多数银行信用卡不良率有大幅度上升。商业银行采取传统的自行清收、不良资产核销和发行不良资产ABS等方式无法有效解决个贷不良余额过高问题，且实操中问题较多。

　　随着个人贷款尤其是金融消费贷款大幅度增加，加之长期以来严禁批量转让个人贷款，个人不良贷款余额有所上升在所难免。本次《通知》开展批量个人不良贷款的转让试点，将试点银行压缩个贷不良提供政策保障。《通知》明确了个人不良贷款转让的试点范围，主要是已纳入不良分类的个人消费贷款、信用卡透支、个人经营性信用贷款，这三类贷款恰恰是在个人贷款中占比较高品种。比如信用卡不良贷款，根据央行发布的《2020年第三季度支付体系运行总体情况》显示，截至三季度末，银行卡授信总额为18.59万亿元，银行卡应偿信贷余额为7.76万亿元，信用卡逾期半年未偿信贷总额906.63亿元，环比增长6.13%。信用卡逾期余额高企，不仅影响了商业银行的资产质量，也严重影响了信用卡业务的良性发展。不良贷款转让试点新政实施，为压降商业银行个人不良资产，提供了有效的政策保障。

　　（三）释放防范化解金融风险政策空间

　　以习近平同志为核心的党中央高度重视防范化解金融风险，三年攻坚战取得实质性进展。但是，“十四五”时期我国的金融安全形势仍然十分复杂。当今世界正处于百年未有之大变局，国内外经济金融运行环境正在发生深刻变化，确立正确的金融监管政策价值取向，对于防范化解金融风险，推进商业银行风险管理体系建设都具有特殊作用。

　　中央金融工作会议以后，银保监会积极贯彻落实党中央防范化解金融风险等战略部署，采取一些列举措推进商业银行不良资产清收、处置工作，并且取得了显著成效，仅在近三年时间里，推动商业银行处置不良贷款近6万亿元，超过之前八年处置额的总和。受国际国内经济金融环境影响，目前银行业不良贷款余额和比率均有所上升，《通知》明确开展对单户对公不良贷款和批量个人不良贷款转让试点，将进一步丰富不良资产处置渠道，促使不良资产处置提速，进一步化解银行不良贷款压力和金融风险，保障金融安全。

　　03

　　不良贷款转让试点新政的主要内容

　　《通知》主要明确了不良贷款转让试点工作原则、试点参与机构、试点不良贷款类型、不良贷款转让要求、风险控制、转让信息披露、征信记录衔接、个人信息保护、监管机制等事项。《通知》还明确了对公不良贷款批量转让业务依据和施行日期等。

　　（一）进一步强调了不良贷款转让试点工作原则

　　一是依法合规原则。本次试点参与主体、不良贷款类型、转让程序等严格遵守法律法规和政策规定，严禁一切违法违规行为。二是市场自愿原则。本次试点范围内的银行和收购机构按照自主自愿原则参与试点业务、征信记录衔接市场化原则。三是公开透明原则。试点范围内转让信息发布、转让结果公告等转让程序要公开、公平、公正，及时充分披露相关信息，避免暗箱操作，公告信息在公告平台永久保留。四是稳步推进原则。试点银行在实施转让业务中，应尽审慎调查义务，稳步有序对单户对公不良贷款出售和个人不良贷款批量转让。坚持循序渐进，及时总结经验，推动个人不良贷款转让试点工作稳健开展。五是真实洁净转让原则。商业银行向试点收购机构转让个人不良贷款中应遵守洁净转让、真实转让的要求，实现资产和风险的真实完全转移。

　　（二）明晰了不良贷款转让的试点主要范围

　　在试点机构方面，明确规定参与不良贷款试点工作的银行包括6家国有控股大型银行和12家全国性股份制银行。参与试点的不良贷款机构包括金融资产管理公司、符合条件的地方资产管理公司和金融资产投资公司。地方资产管理公司参与试点工作不仅其要具备自身经营管理状况较好、主营业务突出、监管评价良好的基本条件，还要求在参与试点工作时需要取得省级地方金融监督管理局出具的同意文件。同时赋予了试点范围内的银行和收购机构按照自主自愿原则参与试点业务的权利。

　　在不良贷款类型上，《通知》明确试点不良贷款包括单户对公不良贷款和批量个人不良贷款。确定了各试点参与机构的具体参与范围和方式，银行可以向金融资产管理公司和地方资产管理公司转让单户对公不良贷款和批量转让个人不良贷款。地方资产管理公司在单户对公不良贷款受让中仅包括本省（自治区、直辖市）区域内的银行，批量受让个人不良贷款不受区域限制。金融资产投资公司则可参照资产管理公司要求以债转股为目的受让试点范围内的对公不良贷款。对于金融企业开展对公不良资产批量转让业务，《通知》明确除本通知规定外，要求继续按照《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金【2012】6号）执行。

　　明确了个人不良贷款可以批量转让种类。《通知》适时修订限制个人不良贷款转让规定，确定了参与试点的个人贷款范围，即以已经纳入不良分类的个人消费信用贷款、信用卡透支、个人经营性信用贷款为主。个人住房按揭贷款、个人经营性抵押贷款等抵（质）押物清晰的个人贷款，要求以银行自行清收为主，原则上不纳入对外批量转让范围。《通知》还对《金融企业不良资产批量转让管理办法》第八条原不得转让规定基础上，增加了精准扶贫贷款、政策性导向性贷款、虚假个人贷款、涉及刑事案的个人贷款、个人教育助学贷款、银行员工及其亲属在本行的贷款等不能列入试点转让范围规定。

　　（三）强调了不良贷款转让合规风险及监督管理

　　《通知》明确提出了银行、资产管理公司、金融资产投资公司在开展不良贷款转让中应遵循真实性、洁净性和整体性原则，从而实现资产和风险的真实、完全转移。为实现这一原则性要求，明确禁止试点机构在转让合同之外签订抽屉协议或回购条款等，杜绝虚假出表、虚假转让、逃废债务等行为，不得违规向债务关联人进行利益输送，转移资产。资产管理公司、金融资产投资公司受让的单户对公贷款，不得再次转让给原债务人及相关利益主体。

　　《通知》强调了不良贷款转让的风险控制问题，要求银行应制定试点业务内部管理规定，明确转让方案，并履行相应的决策程序，完善工作机制，明确职责分工，做好尽职调查和资产评估工作，按照市场化、法治化原则，对单户对公不良贷款打折出售和个人不良贷款批量转让进行论证，充分论证打折出售、个人贷款批量转让的回收价值，审慎选择处置方式。建立对试点工作的专项审计机制，加强内部约束，严格控制和防范转让过程中的道德风险和操作风险。同时还要求银行单户对公不良贷款转让后，应当及时通过公告等合法方式通知债务人，在操作上应当符合《民法典》以及相关司法解释的规定。

　　《通知》对不良贷款受让的合规性也提出了进一步的要求。资产管理公司应建立完善与试点业务相关的催收制度、投诉处理制度，并配备相应机构和人才队伍。在清收方式上，资产管理公司对批量收购的个人贷款，只能采取自行清收、委托专业团队清收、重组等手段自行处置，不得再次对外转让，禁止暴力催收不良贷款。对于采取委托清收方式的，应当加强对清收机构管理，严禁委托有暴力催收行为、涉黑犯罪等违法行为记录的机构开展清收工作。

　　《通知》还要求监管机构依据《银行业监督管理法》对不良贷款转让业务试点过程中出现违法违规行为的金融机构，依法采取相应监管措施，必要时可停止其参与不良贷款转让试点的资质。

　　（四）强化了不良贷款转让相关信息披露与保护

　　《通知》兼顾公开透明的要求，强调转让方应当通过监管部门认可的平台，对外发布包含资产基本信息、转让方式、交易对象要求、有效期限、联系人和联系方式等信息的转让公告。在转让完成后，转让方应当及时通过上述渠道发布转让结果公告，公告应包括出让方机构、受让方机构、转让时间等信息。公告信息应当在公告平台永久保留。

　　对于试点不良贷款转让过程中，必然会涉及到诸如个人身份信息、个人财产信息、个人账户信息、个人信用信息、个人交易信息等。鉴于《民法典》的颁行和以及《个人信息保护法》正在制定，《通知》要求有关主体切实做好个人信息保护。对于批量收购个人贷款的资产管理公司，其对于所获得的原贷款合同约定的债务人相关的个人信息，不仅应承担原合同约定的信息使用义务，还要依法采取必要保护措施，坚决防止发生个人信息泄露和非法使用的情形。

　　《通知》根据《征信业管理条例》等法规要求，强调在不良贷款转让后，仍属于信贷业务范围，征信数据的报送、异议处理等征信权责自不良贷款转让之日起，由原出让方转至受让人履行，原出让方仍需对转让前的征信负责，原出让方、受让人需要做好工作衔接，保障信息主体合法的征信权益。受让人需要原出让方协助的，由双方根据市场化原则在债权转让合同中约定。

　　另外，《通知》还就如何发挥特定不良贷款试点平台的作用问题作出了专门要求。

　　04

　　推进不良贷款转让试点工作

　　应注意的问题

　　（一）坚持依法合规，严格试点转让政策界限

　　单户对公不良贷款和批量个人不良贷款转让试点，是一项法律性、政策性很强的专业工作，必须坚持依法合规的总体性要求。银行、资产公司等主体，应当严格按照《民法典》《银行业监督管理法》《商业银行法》等法律法规，以及《金融企业不良资产批量转让管理办法》规制规定，注意保护客户隐私权、信用权、安宁权等。遵守《通知》提出的各项具体要求，积极完善有关工作的内部管理规定，从决策程序、职责要求、审计监督、通知公告等各方面予以规范，充分保障借款人、担保人的知情权，确保转让工作不损害相关债务人利益。

　　银行业监管机构、试点参与银行及资产管理公司等主体都应准确理解、掌握有关新规定，把个人不良贷款转让工作重要性提高到防控金融风险、服务实体经济的高度来认识。认真组织学习研究《通知》内容，把握好政策的界限，尤其是禁止性、限制性规定。相关主体应充分准备，并做好本单位的实施预案，采取有效措施，避免违规转让以及侵权行为的发生。

　　（二）严禁暴力催收，保护贷款客户合法权益

　　个人不良贷款批量转让是一项全新的风险化解工作。个人不良贷款具有数量大、客户群体复杂、处置工作难等特点，各相关主体应特别注意保护贷款客户包括担保人的合法权益。对于批量收购的个人贷款，应当坚持依法依约催收。要特别注意防控个人不良贷款催收过程中侵犯客户的权益。尤其是转让到贷款机构之外，银行要采取必要措施监管其催收工作，按照《通知》要求，严禁委托有暴力催收行为、涉黑犯罪等违法行为记录的机构开展清收工作。银行、资产管理公司要加强不良贷款清收工作的自律管理，尤其在委托清收环节，要注意择优选择专业团队，规范委托协议条款，采取协商、调解、仲裁等多元化方式解决相关机构之间的争议，维护金融机构良好声誉，同时应建立健全投诉举报制度，切实保障债务人的合法权益。

　　值得注意的是，近年来，社会上针对债务人拖欠银行贷款本息，存在一些反催收联盟等非法组织，作为金融机构，既要避免在不良债权维护过程中暴力催收行为发生，也要坚决采取有力举措打击逃废银行债务行为，并配合好公安等部门打击反催收联盟逃废债务的专项工作。

　　（三）及时总结经验，推进不良资产处置法治化

　　允许单户对公不良贷款和个人不良贷款批量转让，将迅速激活试点机构处置不良资产的活力。列入试点银行应进一步加快对于个人不良贷款的转让与处置，加快批量、打包转让不良贷款的步伐。有关资产管理公司应积极主动与资产转让市场买方沟通协调，提高不良贷款处置的规模和效率。有关平台则应尽快完善不良贷款登记系统，提升转让服务质效，适应不良资产处置形势新变化，配合好监管政策实施，促进不良贷款转让业务健康有序发展。

　　参与不良资产转让试点银行、资产管理公司，还应认真及时总结试点过程中的做法、问题，为监管机构完善不良资产处置规制提供基础性支持，尽快在银行业全面推广不良资产市场化转让。最高人民法院应尽快发布有关不良资产转让司法解释或司法政策，切实解决不良资产转让实践重大法律问题。同时，行业协会、监管机构还应尽快组织有关专家制定《银行业不良资产处置条例》（专家建议稿），并在《商业银行法》修订过程中，增加商业银行处置不良资产的原则性规定，推动不良资产处置向市场化、法治化方向发展。