美国贸易法“301条款”分析

　　美国总统特朗普4月5日要求美国贸易代表办公室(USTR)依据“301调查”，考虑对从中国进口的额外1000亿美元商品加征关税。中国商务部迅速回应称，如果美方坚持搞单边主义和贸易保护主义行径，中方将奉陪到底，必定采取新的综合应对措施捍卫国家和人民的利益，不惜付出任何代价。本文采用理论与实证案例相结合的研究方法，对“301条款”进行了历史回顾和比较分析，全方位地审视“301条款”。

　　A形成及演变

　　美国贸易的主管权传统上归属美国国会，国会会在特定时间授予总统权力处理与其他国家的贸易争端。20世纪70年代，为了应对欧洲、日本经济高速增长导致的贸易逆差，颇具贸易保护主义的美国《1974年贸易法》出台，该法律要求在白宫设立总统下属的贸易代表办公室，直接负责美国的国际贸易政策，处理与他国的谈判与协议，其中最著名的案例就是应用该法律的“301条款”对日本发起的贸易调查，直接导致日元升值，经济动荡。随着近年来美国对《1974年贸易法》的不断修订，美国贸易代表办公室的权力越来越大。

　　当下美国的贸易代表是罗伯特·莱特希泽，其曾在罗纳德·里根政府时期担任美国副贸易代表，成名于对日本钢铁和汽车业的贸易战。令人吃惊的是他还曾经帮助墨西哥、巴西等国和美国政府打过贸易官司，因此其上任也颇具争议，在2017年1月就被特朗普提名出任美国贸易代表一职，但直到5月才正式上任。

　　“301条款”分为狭义和广义两种，狭义的“301条款”是对《1974年贸易法》第301条的简称，是美国保护自身贸易的主动性条款，当总统领导的贸易代表办公室认为国外政府的法律、行为等损害到美国贸易利益时，可以直接对相关国家发起调查。除此以外，美国企业或者行业也可以向USTR申请，发起对他国的调查。当美国启用“301条款”时，一般的流程要经过发起调查、双方谈判、施加惩罚措施等环节，直到被调查方消除对美国有害的行为。调查发起的初期，美国贸易代表先进行调查，当确定有损害本国利益的行为时，首选会与外国政府谈判，要求对方解除对美方的损害行为，如果协商无法解除双方的矛盾，将会采取报复措施，例如惩罚性关税、限制对美国出口等。广义的“301条款”除了传统内容之外，还包含另外两个“301条款”，一个是特别“301条款”，主要针对知识产权;另一个是超级“301条款”，保护的是贸易的自由化。

　　依据“301条款”进行的“301调查”能被美国政府看重取决于其两方面的优势：一方面，“301条款”可以绕过WTO单方面发起对他国的贸易调查。历史上曾有国家对美国“301条款”进行申诉，认为其存在违反了WTO中的相关协议，但WTO成立的相关小组虽然得出“301条款”或存在违规情况的结论，但也声明要考虑美国自身的国情，这种认定基本意味着毫无意义。另一方面则是“301条款”较WTO争端解决机制相对节省时间，如果两国存在贸易争端，先是要上诉到WTO，然后WTO需要视情况成立专项小组，光是此项步骤就可能需要数月到数年的时间，通过此步骤后，专项小组又可能要花费极长时间来判断是否违规。在此情况下，虽然WTO是美国主导推行成立的组织，但考虑到时间成本，美国倾向于启动“301调查”，直接进行双边谈判或进行报复性制裁。

　　B历史案例

　　美国启用“301条款”已经多达百余次，受调查的国家遍布美洲、欧洲、亚洲、大洋洲。本文选择美国对日本、欧盟以及巴西启用“301条款”的案例进行分析。

　　对日本

　　美国“301条款”最经典的案例发生在20世纪70至80年代，美国对日本先后启用了一般“301条款”和超级“301条款”。20世纪70年代初，欧洲、日本经济崛起，美国出现贸易逆差，出于打击对手、保护自身贸易的目的，美国单方面对日本启用极具保护主义色彩的一般“301条款”，认为后者在钢铁方面存在损害美国相关行业的行为。多次协调后，日本选择妥协，自愿限制钢铁出口并且在1976年与美国签署《美日特殊钢进口配合限制协定》。在此后的几年中，日本由于出口受限叠加石油危机的出现，重工业受打击严重，但也是借此机遇，日本完成了本国的产业转型，从重工业转移到时至今日也具有世界领先地位的电子、半导体、互联网等先进工业，一跃成为世界首屈一指的经济强国，到20世纪80年代末，日本人均GDP达到2.4万美元，超过同期美国不到2.3万美元的表现，日本制造充斥世界市场。

　　1989年，美国再次对日本启动调查，美国贸易代表办公室认为日本在计算机、卫星、林产品等行业存在贸易壁垒，因此启用超级“301条款”进行调查，双方的谈判过程长达一年半时间，最终以日本完全开放本国市场而告终。巧合的是美国对日本的本次调查，伴随着日本经济在20世纪八九十年代最后的繁荣，1985年达成的《广场协定》人为地拉低美元，促使日元升值，日本企业在出口方面陷入被动，日本央行选择连续降息的扩张性货币政策，导致日本通货膨胀严重，大笔资金闲置，流向金融和房地产业，成为日本经济走向崩溃的潜在因素之一。

　　对欧盟

　　20世纪90年代美国对欧共体(欧盟前身)启用“301条款”也可以称为“香蕉案”。欧共体在20世纪50年代与前殖民地国家建立有贸易互惠制度，这些国家的香蕉在与欧共体的贸易中享受免税。1992年，同样作为香蕉主产地的拉美国家哥斯达黎加、哥伦比亚、尼加拉瓜、危地马拉和委内瑞拉等对欧共体的此项进口优惠制度提出诉讼，但最终由于欧共体的强力反对未能通过。1991年12月，欧共体首脑会议通过《欧洲联盟条约》，1993年11月1日，该条约生效，欧盟正式诞生。1996年，以美国为首的美洲国家再次就香蕉进口、销售与欧盟商议无果。1998年，美国单方面宣布运用“301条款”对欧盟进行报复，世界两大经济体的对峙使得WTO总干事不得不出面调解，协调双方各退一步。2001年，欧盟与美国达成香蕉贸易的谅解协议，欧共体承诺将在2006年前出台新的只有关税调节的香蕉贸易政策，美国则承诺一旦欧盟完成承诺，美国将会撤销对于欧盟的惩罚性报复措施。

　　针对美国的“301条款”，欧盟同样做出反击，就在1998年美国宣布启用“301条款”对其进行报复后，欧盟在同年11月向美国提出要求，根据GATT(WTO前身)条款就美国《1974年贸易法》“301条款”进行磋商，认为后者违反WTO的有关规则，在双方首次会谈失败后，1999年欧盟申请WTO成立专家组调查干涉本案，在历经9个月的漫长审理后，专家组给出的结论是“初步违反”。但在WTO讨论的框架内，专家谨慎地加上了要考虑美国特殊的体制和行政国情，也就是说虽然“301条款”表面上存在违反WTO相关规则的情况，但美国只要承诺保证他国的利益，该条款可以客观存在，此次在WTO框架下的仲裁就成为一纸空文。

　　对巴西

　　1987年6月，美国制药协会向美国贸易代表办公室提出申请，认为巴西对于药品的生产方法以及专利保护欠缺，巴西政府的不合理措施使得美国医药企业遭受损失。仅仅一个月后，美国贸易代表就对巴西发起调查并进行磋商，但双方在首次协商中未能达成一致。1988年，时任美国总统里根认为巴西贸易政策对美国企业造成了限制和损害，在同年10月宣布行使特别“301条款”，并对巴西纸制品、非苯类药品和日用电子产品征收高达100%的税收作为报复。重压之下，巴西总统宣布立法对药品和相关产品提供专利保护，确保在1991年完成整项立法过程。在确认本国利益得到满足后，美国在1991年结束了对巴西的关税制裁。

　　C中美贸易关系

　　WTO建立以后，成员国之间遇到无法解决的矛盾可以提交WTO仲裁，后者会成立专项小组进行评定，在多边协商机制下，成员国间问题能更好地得到解决。在此基础上，作为单边法律工具的“301条款”有了更好的替代者，处于几乎停用的状态。

　　如上文所述，启用“301条款”是个漫长的过程，根据《1974年贸易法》的相关规定，当美国贸易代表办公室认为他国存在损害本国商业利益行为时，首选是进行相关调查取证，在认定事实后，会进行双边谈判，虽然有时贸易代表办公室会直接跳过第一步直接进行谈判，但是属于极少数情况。在谈判中伴随着双方的讨价还价，美国贸易代表会视情况延长谈判时间，有时候双方的协商可能会经过多轮谈判。只有在双方谈判破裂后，USTR才会宣布报复清单，可能是增加关税，可能是进口限额等，报复的内容也不一定限定在“301调查”的产品范畴内。值得注意的是，就算是USTR宣布过报复措施后，历史显示双方仍可能重新回到谈判桌上，进而达成协议。因此，“301调查”虽然看起来咄咄逼人，但其实在背后是两国硬实力的博弈，谈判时长可能长达半年到一年，在此期间不但双方政府会进行会谈，相关的利益企业也会衡量得失影响谈判，漫长的谈判时间给予双方更多时间考虑得失与测试底线，最终可能是都退一步在某个平衡点上达成共识。

　　历史上美国贸易代表办公室共对中国启用过5次“301调查”，其中针对中国专利、知识产权方面的特别“301调查”3次，一般“301调查”2次。发起人方面，美国协会作为申请人1次，贸易代表办公室4次。

　　美国是中国第二大贸易伙伴，仅次于欧盟。美国是中国第一大出口市场，也是第四大进口来源国。两国的贸易来往形成结构性互补，中国对美国的出口产品主要是原材料、轻工业制品，美国近四分之一的波音飞机订单、五成以上的大豆、六分之一的汽车出口地都是中国。截至2017年年底，从中国对美贸易来看，出口额比上年增长12%，达到4297亿美元，进口额增长15%，达到1539亿美元，进出口总额超过5800亿美元。美国距离成为中国第一大贸易伙伴已经缩小至300亿美元附近。最近10年间，美国对中国出口年均增长11%，几乎是同期中国对美国出口年均增速的两倍。有统计显示，中美两国贸易和投资给美国带来了200多万个就业岗位，相对经济的“中国制造”可以拉低美国物价1%到1.5%。因此中美双方的贸易几乎完美契合了双方的需求，达成共赢的状态，一旦美国对中国实施报复性措施，中国的反击料会很快打击美国贸易。举例来说，美国大豆出口的一半要依靠中国，如果中国同样对美豆实施惩罚性关税，美国自身的贸易出口就会出现大问题。

　　D小结

　　如上文所述，“301调查”已经被美国所主导的WTO所替代，美国贸易代表办公室启动“301条款”可能来自于两个原因，一方面是保护主义抬头，另一方面是转移矛盾。

　　从历史上美国对我国启用“301条款”来看，因为我国不享有美国贸易优惠协议，所以报复措施基本固定在征收惩罚性关税方面，例如1994年针对中国知识产权的调查，美国对部分以消费为目的进出仓库的中国产品征收100%的关税。

　　通过回顾历次“301调查”的历史可以发现，回到谈判桌上来的可能性极大。此次特朗普急于对中国启用“301调查”，一方面是自身是贸易保护主义的拥趸，另一方面或是需要转移国内视线，表明自身强硬态度，进而为即将到来的中期选举争得足够的选票。但结合历史来看，此次“301调查”大概率以双方谈判后各退一步结束，在中美贸易高速发展的今天，美国很难放弃中国市场这块大蛋糕。