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反思PPP落地难 不能怪金融机构“不买单”

2017年12月19日 07:29    来源: 每经网-每日经济新闻    

  管清友、朱振鑫

  一个运营中的餐厅,如果食材、厨师、环境、服务、价格等多个要素都不太拿得出手,导致顾客不来光顾,经营餐馆的老板总不能怪顾客太抠门吧?但相似的逻辑如今正在中国的PPP圈里冒头。

  近两年,随着政府和社会资本合作(PPP)越来越热门,地方政府、承包商、运营商、咨询机构、研究机构,各路人马趋之若鹜。但让人有些遗憾的是,相当大一部分PPP项目倒在融资的最后一环,最终未能落地。

  针对这一现象,目前业界有一种意见把矛头指向不愿买单的金融机构,好像这是一群“抠门的金主”。这样的说法看似可笑,其实潜藏着一种危险的逻辑。

  就像餐厅不好不能怪顾客抠门一样,一个PPP项目如果食材(项目资质)、厨师(运营能力)、环境(制度保障)、服务(配套机制)和价格(成本收益)都缺乏足够的吸引力,当然也不能怪顾客(金融机构)抠门。

  相反,在当下PPP制度体系还不够完善的情况下,大家不仅不应该指责,还应该为那些看似“抠门”的金融机构点赞。因为这种“抠门”最终是为了保护投资者的利益,“抠门”的金融机构成为防控风险的最后一道屏障。

  1、千夫所指的“金主”

  根据财政部的统计,截至目前全国共有13554个PPP项目入库,签约进入执行阶段的只有2021个,实际落地开工的数字更低。由于去年以来的各类规范措施,PPP落地速度趋于放缓,今年二季度新增PPP落地规模和落地率首次出现“双降”。这种情况似乎和印象中火爆的PPP有点不太协调。

  地方政府很积极。“43号文”(国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》)出台之后,地方融资平台的歪门被堵,地方债的正门又没完全打开,很多项目被包装成PPP,以明股实债代替纯债权融资,以隐性担保和间接回购代替显性担保,绕开43号文实现了地方政府的融资扩张。

  对地方政府来说,PPP融资的杠杆比过去高得多,100亿元的项目,假设需30亿元的资本金,其中可能只需要政府实际出资3亿元,以3亿元撬动100亿元的投资规模,何乐而不为?

  实体企业也很积极。一是丰厚的施工利润。

  地方政府拿出的PPP项目大多是大型基建项目,不管项目长期前景怎么样,项目带来的施工订单可是实打实的。而且在PPP项目两标合一标的新趋势下,PPP项目的施工利润非常可观,所以我们看到建工类企业疯狂地拿订单,2016年很多企业的订单增长了不只一倍。

  二是极低的资金风险。

  大量实体企业组建PPP基金直接进入项目资本金,而在PPP基金中,实体企业通常只出少部分资金,其他资金仍然来自于金融机构。这样即便最后资本金退出不畅甚至无法回收,施工企业也不用担心,因为施工利润足以补偿。

  咨询机构同样很积极。

  目前国内的咨询大多是前端咨询,基本不考虑后端投融资的可行性,不管项目落地还是不落地,值得做还是不值得做,只要把咨询做了,就有咨询费收入。广西一个项目咨询费市场价本来在30万元,结果最终某咨询公司以2.28万元中标,这正是PPP咨询市场增长过快造成的乱象。

  唯有谨慎的金融机构显得格格不入。很多时候是地方政府大张旗鼓地招标,咨询机构秒出方案,实体企业蜂拥投标,最后到了金融机构这里纷纷搁浅。

  近期有企业不惜承担数百万违约金也要终止一个大型PPP项目,核心原因正是过不了金融机构这一关,这很可能成为一个趋势,大量曾经热炒的PPP项目可能因为融资难而最终失败。

  2、忍辱负重的“金主”

  项目落地难真的是因为金融机构太抠门?显然不是。

  任何一个金融机构都有权做出投与不投的选择,这是市场化的最基本原则。之所以大部分机构投出不信任票,是因为有一些PPP项目本身存在问题。就像开头的故事一样,如果把PPP项目比作餐厅,那可能有些餐厅实在是让人下不去手。

  第一,“餐厅环境”不好:制度体系尚不健全,监管机构九龙治水,政策存在冲突。

  PPP相关政策密集出台,制度体系逐步完善,但仍存在许多不足:一是上位法缺失,现存的多为部门规章条例,层级较低,法律效力不足,且在九龙治水的情况下,很多部门的政策存在冲突之处。二是契约意识匮乏,政府和社会资本的履约能力有待提高。三是对金融机构保障机制尚属空白,缺乏完善的收益保障和退出保障机制,金融机构利益无法保障。

  第二,配套服务不全:PPP是一种公共产品的供给模式,但公共服务领域的很多配套改革严重滞后。

  PPP作为一项重要的投融资机制体制创新,可突破市场垄断,放开市场准入,让市场主体成为基础设施和公共服务供给的主力,从而提高基础设施和公共服务的质量和效率。

  但考虑到PPP配套改革还未完全跟上,对社会资本放开的领域有限,存在各类显性或隐性门槛,同时配套政策还在制定中,尚不到位,使社会资本参与时十分被动,这也会制约PPP发展。如市政公用相关领域价费体系较为模糊,下游价格改革不到位,多由政府定价,还未形成上下游价格联动机制,加上财政补贴机制尚未完善,影响社会资本投资回报的合理测算。

  第三,“食材品质”不佳:项目质量参差不齐,很多地方政府只想甩包袱,不愿意把好项目拿出来。

  中国用不到3年的时间成为世界上最大的PPP市场,财政部入库16万亿元,发改委推介三批项目6.37万亿元,加上未入库项目,保守估计可达30万亿元。但是项目质量参差不齐,优质项目不多,主要原因有二:

  一是一些基层政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP,而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP,预期收益率一般在6%左右,对金融机构来说是“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”;

  二是负责PPP项目方案设计的咨询机构专业能力良莠不齐,PPP中介服务市场鱼龙混杂,很多都是简单的“复制粘贴”,难以做到客观中立,切实为项目质量把关。从而导致金融机构可参与的项目有限,且需要耗费巨大的心力对项目质量进行甄别。

  第四,“厨师厨艺”不精:社会资本多倾向于赚钱短期工程利润,长期运营能力不够。

  PPP项目大多包含了工程部分,施工企业不可或缺,也是提升PPP项目质量和效率的重要抓手。但是现阶段参与PPP项目的社会资本多为大型央企、国企建筑企业,参与PPP的最大动力是赚取前期相对丰厚的施工利润,倾向于建设期满后退出,不参与项目运营阶段。有的央企参与PPP项目时甚至明确提出“三不原则”——不出资、不占股、不增信。这对于金融机构明显是不公平的,获得的收益率偏低,但几乎承担全部的风险,收益风险不太匹配。

  第五,“顾客顾虑”不少:现在过于依赖银行,他们的资金期限短、希望刚兑,和PPP期限长、风险共担的特点不符,结构性错配。

  除了外部原因,金融机构自身参与PPP也存有许多顾虑:一是现在较为通行的模式是社会资本方中标后才开始接洽金融机构,在这个过程中,金融机构相对被动,实施方案批复后,项目的交易结构和边界条件都已确定,难以修改;二是不同于传统项目,PPP项目融资包含股权投资和债权投资两部分,金融机构还是习惯于躺着挣利差,对增信要求较高,创新动力不足;三是金融机构大多是通过刚性兑付的负债吸收资金(包括本应是代客理财的资管产品),自然也希望他们所投的资产可以刚性兑付,不愿承担太多风险,PPP项目期限长、收益低,银行等短期资金为主的金融机构难以接受。

  3、“金主”不是救世主,齐心改革才是正路

  顾客进入餐厅用餐、买单,看上去是一个很简单的过程,但背后需要监管机构、老板、厨师、服务员、供应商各方尽心尽责的努力。对PPP项目来说也是一样,金融机构签约只是几分钟的事,但真正要促成一个成功的PPP项目还需要地方政府、实体企业、中介机构各方的共同努力。

  对监管机构来说,要加快顶层设计和协调,完善法律法规,建立监管体系,给金融机构更合理的保障。

  首先,应在国务院法制办的统筹主导下,协调各部委利益,加速出台PPP上位法,同时保证其他PPP政策法规的兼容性,避免重复和矛盾。其次,构建信用体系,对政府和社会资本的行为产生约束,切实保障PPP项目合同政府履约能力。最后,建立健全金融机构参与PPP项目的利益保障机制和退出保障机制,弥补对PPP融资支持的空白,保障金融机构参与PPP项目的合法权益。

  对地方政府来说,要拿出适合PPP的好项目,在可承受的基础上制定好配套政策,给金融机构更多元的选择、更透明的信息。

  为了保障PPP项目质量,需要在项目前端积极发力,地方政府作为PPP项目的主要发起方和重要参与方,与社会资本是合作关系,而非竞争关系,故应保持开放的心态,拿出更多更优质的项目来做PPP,并适度让利于社会资本。同步推进与PPP相适应的体制机制创新和配套改革,营造一视同仁的公平竞争市场环境。另外应加大信息公开力度,确保信息公开透明,为金融机构提供更多元的选择。

  对实体企业来说,要做真正的PPP,不要仅把PPP当作融资工具,必须提高运营管理能力,让金融机构看到更广阔的前景。

  实体企业作为PPP项目中不可或缺的部分,应充分全面认识PPP模式,“收益共享、风险共担”是PPP模式的核心要义,全生命周期合作是PPP模式的核心特征,运营是PPP模式的重要环节。故应全面参与PPP项目,致力于运营管理能力的提升,能够与金融机构进行合理的收益和风险分配,增强PPP项目对金融机构的吸引力。

  对中介机构来说,要做负责任的咨询,珍惜自己的信誉,不顾后果的开药方早晚会伤到自己。

  咨询机构必须摆正自身定位,作为第三方机构,应保持客观中立的态度,秉承实事求是的职业操守,进行PPP方案设计和评估论证,保证PPP项目切实可行。尤其应重点关注PPP项目绩效考核,科学评估社会资本的运营成效,督促社会资本尽心尽责参与项目运作,切实提高PPP项目的质量和效率。

  最后,金融机构自身也要改变躺着赚钱的惯性,加快改革创新,适应项目融资新模式。

  一是介入时点应适当前移,最好能在项目协商谈判阶段作为潜在金融机构提前介入,享有更多的话语权,确保合同签署后完成融资交割。二是改革风控机制,创新融资工具。过去习惯依赖主体信用,尤其是政府信用担保,未来要转向项目信用,不能再用传统的城投评价机制去评价PPP项目。应回归项目本身,及时进行业务创新,开发PPP基金、PPP资产证券化等热门金融工具多层次满足PPP项目的融资需求。三是打破刚兑,让金融机构回归资管本质,金融机构和客户共担风险,顺势实现转型。

  (作者为民生证券宏观研究员)

(责任编辑:关婧)


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