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PPP落地超30% 资本盼更多保护

2017年03月08日 07:02    来源: 新京报    

 

  全国政协委员、重庆市审计局副局长丁时勇。

  全国政协常委、正泰集团董事长南存辉。

  3月7日,在十二届全国人大五次会议新闻中心举办的记者会上,财政部部长肖捷表示,我国政府债务总体风险可控;同时,他表示,近年来一些地方确实存在不同程度的违法违规举债担保问题。

  3月7日,在十二届全国人大五次会议新闻中心举办的记者会上,对已成为地方政府重大项目投资抓手的PPP落地率问题,财政部部长肖捷表示,截至去年底,已签约落地了1351个项目,总投资达2.2万亿元,项目落地率已超30%;有关PPP项目的信息发布后,社会资本也要有一个适应期和响应期,这些都需要时间;中国有一句老话,叫做欲速则不达。

  记者注意到,PPP在某些地方已出现“异化”。这或与PPP落地难有关。

  据新京报记者调查,在PPP具体的施行过程中,某地的地方政府只是单纯地将PPP作为一种新的融资模式,有的项目只需企业提供资金,后续一切施工、运营都不需要企业负责,有的项目无法用PPP操作,却也被列入了PPP清单里面。企业担心收益无法得到保障已退出。

  中标70亿PPP后,企业发现自己只是融资平台

  2015年5月,柯云(化名)所在的公司,中标了山东一地级市的PPP合作建设项目,该标的总价值逾70亿元,项目涉及烟气治理、水治理、湿地治理、节能及监测等。

  中标之后,公司成立了董事长牵头的筹备小组,组长包括总经理等众多公司高管。

  “你说一个市值只有几十亿的公司,中这么大的一个标的,意味着什么?不重视可能吗?”该公司内部一位高层称。

  2015年6月,该公司和当地政府等,签订了PPP项目合作框架协议,约定采用PPP模式。

  柯云介绍,框架协议签订后,公司前后还派了20多个人的项目小组,有的成员常驻当地,负责和当地政府沟通、项目的排查等事项。柯云也是参与该项目的员工之一。

  柯云介绍,当地政府前后给了公司两份项目清单,两个版本前后差别较大。

  “拿到第二个版本之后,公司内部对这些项目进行了排查。”柯云表示,排查的方法包括利用网上的信息核实和实地走访。

  “但排查之后,公司发现有的项目无法用PPP模式做。”柯云称。

  “项目清单中企业内部的设备升级改造,这明显无法按照PPP的要求去做。”柯云称,PPP除了最初的项目建设外,还有后期参与运营,企业内部的设备升级,后续怎么参与?

  更令柯云不解的是,有的项目在当地已经处于竣工或者正在建设之中。

  柯云称,公司发现,当地有的区县一级的污水处理项目,已经建成开始运行了,但在给公司的PPP项目清单中,赫然在列。

  在洽谈项目时,当地政府和公司也存在分歧。柯云称,公司认为,投资周期这么长,需要十几二十年才能回收成本,但是地方政府还是以BT模式,只是把公司当做一个融资平台,公司提供资金,之后一切施工、运营都不需要公司负责,这就不是PPP模式。

  另一方面,柯云认为,公司虽然有做PPP的热情,但是还是没有做好准备,之前也没有实践经验,导致双方沟通出现问题。

  最终,在经过长达一年的沟通后,双方还是没有达成任何协议。2016年8月左右,柯云和同事们就撤出了该地区,双方合作宣告中止。

  武汉地铁PPP项目:风险分配不当遭问询

  如今财政部正对以PPP之名,行变相融资之实的PPP进行规范和治理。今年第一枪打向了“武汉地铁8号线PPP项目”。

  2月27日,财政部下发函件给湖北省财政厅,要求其核查武汉市城乡建设委员会实施的武汉市轨道交通8号线一期PPP项目,存在风险分配不当等问题。

  2月13日,武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购预成交在中国政府采购网公布,招商银行、光大银行和汉口银行中标,三家银行出资28亿元,成交资本金财务内部收益率按央行最新发布的5年期以上银行贷款利率为基准利率下浮3%,股权持有期为25年。

  三家银行将与社会地铁集团有限公司共同设立武汉地铁股权投资基金(契约型),通过选定的基金管理人与作为政府出资代表的武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司共同出资设立项目公司,由项目公司负责本项目的投融资、建设、运营、管理,并在合作期满后向武汉市城乡建设委员会无偿移交该项目。

  财政部PPP中心项目评审专家崔志娟对新京报记者表示,虽然法律法规及部门政策文件并没有规定金融机构不能单独作为社会资本参与PPP项目,但若单独引入金融机构与政府方的建设运营部门进行合作,必然导致政府要承担项目的建设运营风险,无法通过引入社会资本实现政府资源配置的降本增效,项目的风险会出现分配不当等问题。

  代表委员建言

  丁时勇:严防明股实债等违规行为

  应严把PPP项目“入口”关。优先在商业模式清晰、现金流稳定、资源能平衡的公共基础设施和公共服务领域推进PPP模式。

  新京报:你今年的议案也是和PPP相关的,据你了解,地方政府对PPP热心吗?

  丁时勇:很多地方政府对PPP都比较热心,有的已经在做,还有的在考虑。这种火热一方面与中央大力推进有关;另一方面则是,现在对地方债有硬性规定,对地方政府举债有限制。

  很多项目都和基础设施建设有关,对地方而言属于刚需,有的地方财力有限,只能通过PPP的模式来做。

  新京报:民营资本对于PPP项目的参与热心吗?

  丁时勇:当前社会的投资风险大、效益低,民营资本愿意投资PPP,是因为其是政府项目,虽然收益也不高,但是风险较低,还有可能是在推进的过程中,地方政府会有一个保底的承诺,安全性更高。

  新京报:据了解,中央政府层面,是反对PPP中保底承诺的,实际上怎么样?

  丁时勇:理论上来讲,是不允许的,但是实际运行中,有的项目可能收益率不高,实际上最终还是由政府财政来埋单的。

  新京报:根据你的调研,你觉得目前PPP存在哪些问题?

  丁时勇:一是合作项目选择难。在推销PPP项目时,地方政府考虑较多的是减少自身的融资成本,但对于哪些项目适合PPP模式、如何组合设计PPP项目却难以把握。

  二是确定边界条件难。部分PPP项目因资源配置少,利率受政策、市场变化影响,地方政府较多采取明股实债、给予优惠政策、承诺固定补贴等方式变相融资,且少数项目的融资成本相对偏高。

  三是政府监管难到位,引入社会资本的程序不透明,未经资产评估、公开招标等程序。

  新京报:您觉得这些问题如何解决?

  丁时勇:严把PPP项目“入口”关。在项目适用领域界定上,严格限定在符合中央、地方党委政府有关文件规定的项目,优先在商业模式清晰、现金流稳定、资源能平衡的公共基础设施和公共服务领域推进PPP模式。

  其次,监管机制要明。规范项目审查审批,凡需新增政府性债务、新增财政性资金和资源配置、设定或调整公共产品价格和公共服务标准,必须按照“一事一议”方式审批;强化招投标管理,对社会投资人引入、资产或股权转让或出售必须采用公开方式,对资源配置、财政补贴等须让市场发现价格。

  第三,评价论证方面,要通过公开招标等方式引入社会投资人;合理界定PPP项目的财政支出责任,加强政府承受能力论证,防止变相融资,严防保底承诺、回购安排、明股实债等情况出现,避免形成政府隐性债务。

  南存辉:通过立法保证PPP参与方利益

  参与PPP项目,主要担忧在于相关政策机制的不完善。我国现行的与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规,权威性不足,甚至部分文件相互矛盾。

  新京报:正泰目前有没有已经参与或者打算参与的PPP项目?

  南存辉:正泰已参与多项PPP项目,运行还算顺畅。参与这样的项目,主要基于市场准入的考虑,靠一家企业拿不下来,即便拿下来了,运行中也存在诸多风险,多方联手方可抵御风险。

  新京报:民营资本参与PPP项目,比较重视哪些因素,有哪些方面的考量?

  南存辉:民营资本参与PPP项目会综合多方面进行考量,比如政策方面的项目参与机制、项目定价机制、项目收益周期以及权益保障、退出机制、风险分担等因素,也会考虑企业自身的资金和技术资源,以及建设开发和后期运营能力是否能够与项目相匹配。

  新京报:参与PPP项目主要会担心哪些方面?

  南存辉:主要担忧在于相关政策机制的不完善。我国现行的与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规,权威性不足,甚至部分文件相互矛盾。这可能会使得社会资本对PPP项目参与度不高。

  因此在今年的两会上,我也建议尽快完善PPP模式配套机制,提高社会资本参与度,推进PPP项目的良好发展。

  新京报:在PPP项目中,你认为企业和政府,各自关注的点是哪些?双方在哪里能达到利益共识?分歧又可能出现在哪?

  南存辉:在PPP项目中,政府部门主要考虑的是财政收益,帮助地方政府解决财政负债和基础建设压力,同时创造就业,增加税收。

  而企业的盈利主要来自于使用者(一般指消费者)所支付的使用费用,获得社会以及政府给予的信誉认可,企业自身社会价值能够得到提升。

  但他们都是“风险均摊,利益共享”的关系。在PPP项目中,“盈亏共担”的准则优点在于,公私两方可以在项目合作中根据各自的优势和所需分担风险以及回报。

  新京报:作为一个民营企业家,从你的角度看,对于吸引民间资本加入PPP,你有哪些建议?

  南存辉:一方面,尽快完善政策支撑体系。健全法律法规,通过立法方式来保证在PPP项目中各方的利益,并出台配套政策,为PPP项目的推进提供支持。

  另一方面,完善PPP项目定价机制和风险分担机制。借鉴国外经验采取价格上限监管方法,设置基准管制价格,并根据物价因素等实际情况动态调整。

  群策群力

  目前,有的PPP项目异化,部分地方政府为了骗取奖励,立项假的PPP项目,其中或者也存在隐性担保,建议政府在这方面加大稽查和处罚力度。——东方

  全国各地正大力推广PPP模式。与一般产业资金以投资回报为宗旨不同,PPP基金旨在对PPP项目进行政策性引导,因此,必须强化效率、效益、公共利益等原则,防止PPP项目异化为地方政府新的融资平台,以确保PPP模式健康持续发展。——盘和林

  金融机构参与不足而导致项目落地难,这是当前政府部门通过PPP模式加码基建、托底经济的一道坎。信托公司、基金子公司是地方政府重要的融资渠道;在资金端融资困难,在资产端缺乏管理运营能力,这两大难题正严重制约着上述两类金融机构开展PPP业务。——交易员777

  B06-B07版采写/新京报记者 朱星 赵毅波


(责任编辑: 华青剑 )

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