政府债务：风险虽可控 管理不能松

　　政府债务：风险虽可控 管理不能松

　　本报记者 曾金华

　　近年来，我国政府债务，尤其是地方政府债务问题，一直受到国内外的高度关注。当前，我国政府债务率水平如何？风险是否可控？政府债务管理应该注意哪些问题？记者就此采访了有关专家学者。

　　适度举债“补短板”

　　近日，北京市政府成功发行了2016年第一批一般债券，总额约228亿元。这些资金将全部用于城市副中心建设、新机场建设、棚户区改造、环境建设、交通基础设施建设等重要工程和重点工作。

　　据统计，上半年全国共有30个省级政府和4个计划单列市政府发债超过3.5万亿元，接近2015年全年3.8万亿元的发行水平。这些资金支持了城市基础设施建设、民生项目工程等领域，“补短板”效应明显。

　　近年来，在经济下行压力加大的情况下，财政收支矛盾突出，通过适度举债拓宽融资渠道成为现实需求。“适度举债可以拓宽融资渠道，满足经济社会发展资金需求。在经济新常态下，我国实施积极的财政政策，今年还提高了赤字率，扩大发债规模，有利于弥补实施减税带来的财政减收，筹集资金‘补短板’，保证税制改革平稳推进。”中国财政科学研究院副院长白景明说。

　　今年我国赤字率由去年的2.4%提高到3%，全国财政赤字安排21800亿元，比2015年增加5600亿元。尤其受到关注的是，今年继续发行地方政府债券置换存量债务，且力度比去年有较大提高。

　　财政部有关负责人日前表示，总体来看，我国政府债务仍有一定举债空间。为落实中央“去杠杆”的改革任务，政府可以阶段性加杠杆，支持企业逐步“去杠杆”。

　　水平低于预警线

　　债务风险事关经济社会全局。近年来，我国持续加强地方政府性债务管理，2015年开始实施的新预算法建立了地方政府举债融资新机制。但是，前些年地方政府累积的存量债务如何处置，尤其是部分地方政府偿债压力较大的问题，仍是外界对地方政府债务风险的关注点。

　　我国政府债务总体水平如何？财政部发布数据显示，截至2015年末，纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，地方政府债务16万亿元，两项合计，全国政府债务26.66万亿元，占GDP的比重为39.4%。加上地方政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务，按照2013年6月审计署匡算的平均代偿率20%估算，2015年全国政府债务的负债率将上升到41.5%左右。

　　上述债务水平低于欧盟60%的预警线，也低于当前主要市场经济国家和新兴市场国家水平。“目前，我国地方政府债务风险总体可控。”财政部有关负责人表示。

　　上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣也表示，我国政府性债务的成因、用途和欧美、拉美国家政府债务主要用于消费性支出不一样，主要用于投向基础设施建设、支持城镇化等，形成了与债务相对应的优质资产作为偿债保障。同时，我国经济保持中高速增长，为债务偿还提供了坚实支撑。

　　“从资产负债表看，我国中央和地方国有资产雄厚，而且很多资产实现了证券化，变现能力强，有力保障了债务的安全性。”郑春荣说。

　　中国社科院国家金融与发展实验室分析显示，按宽口径匡算，到2014年底我国主权资产总计227.3万亿元，主权负债124万亿元，资产净值103.3万亿元。如果把流动性较差的资产扣除，按窄口径匡算，我国的主权资产净值也达28.5万亿元。中国社会科学院学部委员李扬表示，我国拥有足够的资产来应对债务风险，政府债务发生危机为小概率事件。

　　多措并举防风险

　　尽管风险总体可控，但防范和化解风险，仍是地方政府债务管理的重中之重。

　　近日发布的2015年审计报告显示，地方政府债务管理仍存在一系列不容忽视的问题。报告指出，有的地区仍违规或变相举债。至2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省份在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

　　“目前地方债务管理实际上是处于新旧机制的过渡期，存量和新增债务交织，同时一些地方财政收入压力较大，因此出现了一些不规范的举债融资现象。”白景明表示。郑春荣认为，审计报告查实的只是部分地方政府违规或变相举债的情况，全国性的数据目前并未发布，需要高度重视。

　　毫无疑问，加强地方政府债务管理需要多措并举，包括加强债务限额管理、强化地方政府债务监督、进一步完善地方政府债券发行管理制度、对高风险地区进行预警并督促建立债务风险化解和应急处置机制、加快推进地方融资平台公司市场化转型，等等。

　　白景明强调，地方政府发行债券应该避免盲目性，而是应根据“补短板”的需要有针对性地适度举债，同时应加强绩效评价和管理，切实规范发行管理。

　　“地方政府各类债务的统计口径应全面、系统、完整，这样才能使地方政府债务管理精细化、规范化。”郑春荣说。