偿贷基金：“还债”与“融资”并举

　　控制和化解地方债风险是当前经济工作的重要任务之一。增强地方政府偿债能力，提高科学举债、精细用债水平，是从根源上防控债务风险，发挥债务资金助力地方经济建设作用的重要途径。

　　今年以来，中央到地方各级政府纷纷推出关于地方债管理和使用的试点政策，例如地方债自发自还试点、PPP模式等。5年来，宁夏中卫市通过运行偿贷基金机制，既保“还债”又保“发展”，推动地方经济实现了跨越式发展。相关探索，值得关注。

　　滚动积累建造偿贷资金池

　　古印度有个小故事，舍罕王打算奖赏国际象棋的发明人——宰相西萨·班·达依尔，国王问他想要什么，他对国王说：“陛下，请您在这张棋盘的第一格放1粒麦子，第二格放2粒，第三格放4粒，以后每一小格都比前一小格加一倍。请您按此规律摆满棋盘上的64格，然后把所有的麦粒都赏给您的仆人吧！”国王认为这有何难，满口答应。结果，当人们把一袋一袋的麦子搬来开始计数时，国王才发现，就是把全印度甚至全世界的麦粒全拿来，也满足不了那位宰相的要求。

　　这个故事蕴涵的道理与一项财政资金管理制度创新的思路有异曲同工之妙。宁夏中卫市正在使用类似“存麦粒”的方法，建立一个偿还政府债务的“基金池”。

　　“2007年，中卫市本级财政收入4.1亿元，但是借的债务却到处都是。好几家大银行都派人驻守在财政局，催着还债。在中卫想要大发展的时候，却面临山穷水尽的局面。”一手创建起偿贷资金机制的中卫市市长徐力群告诉经济日报记者，这样的局面迫使他想到，要建立一个“基金池”，每年固定“存入”财政资金，用来偿还旧债，同时积攒“信用”去进一步融资。

　　从2008年开始，中卫市的偿贷基金制度正式运行，确立15年为一个周期，每年以固定的新增额度不断累积。中卫市财政局副局长徐保山介绍说，2008年，偿贷基金为7000万元，2009年及以后每年，在预留出上一年额度的基础上，再新增固定额8400万元。也就是说，2009年为7000万元+8400万元，2010年为1.54亿元+8400万元，依此累计累加，15年可积累投入偿贷基金98.7亿元。这部分资金用于偿还地方政府债务融资的本金和利息，有效提高政府的偿债能力。

　　关键问题在于，每年所要“积累”的资金从哪里来？徐力群说，是将年度财政收入中新增的部分，和压缩非生产性支出部分按照一定比例扣除，列入年度预算，滚动积累建立偿贷基金，用于支付生产性建设贷款本息。换言之，这些资金来自财政收入的“增量”和节约出来的钱。

　　“2007年之前，中卫地方刚性支出增速低于财政增速，富裕出来的这笔资金就像‘撒胡椒面’一样补贴给这个那个项目。资金的粗放型管理，导致财政资金没有发挥最大的作用。”徐力群说，自从建立起偿贷“基金池”用于偿还借款人本息，财政资金就有效利用起来了，政府的信用也建立起来了。银行纷纷上门，主动为政府的许多项目提供贷款。与此同时，中卫这个新建的西部小城市，许多基础建设项目缺乏的资金也逐步到位。

　　5年过去了，偿贷基金发挥的作用不容小觑。一方面，中卫作为新兴城市，大力建设基础设施，难免有工程尾款未偿还完毕，造成须偿还债务。比如，某项市政工程建设完工后，支付建筑公司款项为70％，剩余的30％一般需要在1年到3年内偿还完。这时，偿贷基金就起到还旧债、补漏洞的作用。截至去年底，共归还债务11.7亿元。

　　另一方面，偿贷基金撬动了银行贷款，共举借各类政府性债务23.3亿元。这些筹集来的资金，投入到工业园区、城市、旅游、农业等基础建设项目上来，自2008年以来，中卫市GDP增速连年保持在12％以上，高于宁夏全区平均增速。如今，中卫已不是建立之初贫瘠、荒凉的模样，已发展为宁夏大地上一颗美丽的明珠。

　　三个创新堪比四两拨千斤

　　“偿贷基金刚建立时，我们是‘半信半疑’的，并不敢盲目去放贷。政府建立这个机制的出发点很好，是为了提高还款能力，但运行如何还需观察。”建设银行中卫市分行公司业务部经理罗清平说。经过几年“观察”下来，建设银行、农行、宁夏银行等商业银行悄然“放开手脚”，从最初不敢、不愿放贷，到现在主动寻求政府合作项目，提供贷款。让银行业态度发生变化的，正是偿贷基金机制的创新与完善。

　　第一个创新，是偿贷基金的“总盘子”与政府当年应还贷款本息总额保持一致。比如，2014年，中卫市本级财政收入和中央转移支付等构成的总财力预计为25亿元，其中通过公共预算预留给偿贷基金的规模为5.74亿元。这5.74亿元，对应的就是当年从各银行贷款需要支付的本金和利息，以及要还的一部分旧债。这就意味着，每年预算中预留的这部分财政资金，对应了当年举债的限额，起到限制地方融资、防止“粗放式”借债的作用。

　　“这5亿多元可以撬动40亿元的贷款。”罗清平说，银行之所以敢给这么多额度，是因为偿贷基金还有第二个创新之处——“分期付款”。也就是说，这40亿元贷款分10年期，政府每年只需还4亿元本金和1亿元左右的利息，就可以“预支”全部资金用于建设。这个中长期贷款机制，解决了政府急需大规模资金又无力在短期内还款的问题。

　　偿贷基金第三个创新之处在于规范细节，优化从借钱、花钱到还钱的渠道，简化程序。“中长期贷款分几年期还款，每年本金还多少，每月利息还多少，都在合同中明明白白地体现出来。换言之，政府给了银行一个‘还款时间表’。”罗清平说。

　　以建设银行为例，2012年、2013年分别投放1.5亿元、1.3亿元用于建设中卫市福润苑小区，这是政府保障房建设的重点项目，77栋楼有5000多套公租房、廉租房。这两笔均为4.5年期的中长期贷款，都有明确的还款时间表和还款渠道。比如1.5亿元的贷款项目合同中注明，用偿贷基金来还本付息，每年本金3000多万元分两次付清，几十万元的利息则是每月定期支付。“承建保障房的中卫启源房地产开发有限公司每个月收到银行通知后，立即向财政局提交申请，利息就从偿贷基金专户划拨到公司账户，公司支付给银行。”罗清平说，这在以前是需要政府、党委、人大等多个部门共同签字，同意支付银行的这项贷款才可以，如今渠道很顺畅，递交申请，几天的时间款项就到账，银行也降低了不良风险、减少了管理成本。

　　罗清平说，以后会考虑以更优惠的银行利率参与这些项目建设。“比如3年至5年的贷款基准利率为6.4%，一般会有所上浮。以后我们可能会以基准利率为类似项目发放贷款。”政银合作将获得双赢，既降低了政府的融资成本，也让银行增加了中长期稳定保收的贷款项目。

　　建设银行只是偿贷基金“吸引”来的众多银行之一。偿贷基金制度创新，已经逐渐成为中卫市跨越发展的源头活水，其资金撬动作用不容小觑。以2012年为例，中卫市落实各类政府信贷资金8.5亿元，比全年公共财政预算收入还多1.2亿元。徐力群说，中卫市融资能力已经从2008年的1亿元，上升到目前的几十亿元。

　　开源节流形成发展新局面

　　偿贷基金“蓄水池”能够发挥“四两拨千斤”的作用固然很好，但是，每年预留这么多财政资金，会不会影响民生等刚性支出？毕竟，中卫作为西部新发展起来的中小城市，“花钱”的地方多，自有财力有限。

　　徐力群笑言，这的确是个“问题”，但并不构成“难题”。从基金建立之初到现在，担忧、质疑之声逐步减少，因为中卫通过这种形式的“倒逼”，不断探索提高财政资金使用效率之道，利用基金的撬动作用引来资金搞活经济，增强了财政内生动力。据了解，2008年以来，中卫财政收入增速连年保持20%以上。“我们已经逐步摆脱了卖地还债、土地生财的旧模式，开创了借力发展的新局面。”徐保山说。

　　当地方经济发展步入良性循环轨道，财政收入“增量”得到保障，如何提高资金使用效率，在“开源”的同时实现“节流”也很重要。为了让每一笔资金发挥最大的用处，中卫市财政局“精打细算”。“建立严格的预算编制制度，扎紧办公消耗、水暖电、公务车维修等一般性支出的口子，2008年以来，中卫三公经费连续下降。”徐保山说。

　　为了将借债得来的资金用好，中卫市不断完善机制，规范借债行为，降低偿债风险。比如，从具体项目来讲，需要把银行贷款控制在50％以内，政府自有资金的比例须达到50％。从总规模上看，整个基金“大盘子”需要覆盖当年贷款还款额度。再加上借贷、还贷流程的细化、规范，力求全方位控制债务风险。

　　随着偿贷基金机制运行越来越顺畅，民生等刚性支出不仅没有因为每年预留基金受到影响，反而因为资金的节约和高效使用，以及偿贷基金的撬动作用，办成了不少民生保障、经济建设的大事。比如，用偿贷基金撬动的贷款，在250平方公里的荒山上建成了现代化的工业园区，打造招商引资平台，解决大规模就业，拉动工业产业增效；建立健全以最低生活保障制度为基础，灾民救助、医疗救助、抚恤补助等制度为补充的社会救助体系，累计投入民生保障资金达10.76亿元。在全区乃至全国率先建立实施“困难群众重特大病医疗救助、重度残疾人生活救助、困难群众殡葬救助、困难村干部和困难老党员救助、老年人残疾人免费享受公共服务待遇”等重点民生制度；融资7000万元改善道路以及城市基础设施建设……

　　通过财政资金科学管理，搭建偿贷基金机制平台，宁夏中卫建立起包含政府信用、国有资本运营、偿债准备金等各类要素在内的政府性债务借、用、还良性机制，为求解地方债问题探索出一条新思路，也为西部地区财政与金融合作助力发展提供了借鉴。