重新定位构建农村社区银行监管制度体系

    李长健 毛丹丹

　　所谓农村社区银行，是指经银监会依法批准许可，由境内企业法人或自然人、境外金融机构出资，在农村社区内设立并运营的，主要为当地农业产业、农村经济发展和农民生活需要提供金融产品和金融服务的银行业金融机构。

　　经历多年来的探索发展，我国农村金融机构体系已呈现出两种不一样的发展方式：一种是有组织培育的正规金融，另一种则是自然发育而成的非正规金融。 其中，正规金融是在官方金融制度安排下产生并接受央行和银监会监管的金融机构，比如以农发行、农行、农信社等为代表的传统金融组织形式，以及诸如村镇银行、农村商业银行这样的新型金融组织形式;而非正规金融则是在正规金融外自发而生的，被官方默许或部分认可的那部分。在我国，正规金融包含了合作性金融、商业性金融和政策性金融三种主要形式，从某种意义上说，由于村镇银行是现阶段我国广义上的农村社区银行的具体实践形式，因此，农村社区银行应当归属于商业性金融的范畴。

　　借鉴国外社区银行监管成功经验

　　美国的法律制度对社区银行的组织形式实行单一制管理。通过实施对社区银行经营地域和经营网点的严格控制，实现严格限制各家社区银行的跨州经营，为的是保持社区银行作为小银行的优势和特色，使其能够甘愿和安心扎根于社区的发展。由此，我们也应当从立法的角度对农村社区银行的经营活动作科学明确的规定。在农村金融的大背景下进行，明确合理的监管标准，实行严格区域经营限制，做到“具体问题，具体分析”，切忌一刀切的制度安排。

　　美国社区银行的监管主体与方式以银行自身的内部控制为根本，以金融监管当局的专职监管为关键，以行业协会的自律监管和以存款人代表的社会监督为补充。在内部控制上，实行民主管理，随着社区银行规模的不断扩大，美国采用了公司治理模式与股份制产权结构的做法。在外部的政府专职监管上，建立了比较完善的监管机制，具体分为联邦特许社区银行和州特许社区银行两种情况。在行业自律和中介组织管理上，美国已经形成了多个自律性质的社区银行行业协会，社会中间层的自律监管和社会监督是理顺社区银行监管各种关系的关键和支持，值得我们借鉴和思考。

　　从金融监管制度安排分析，我们可以借鉴的主要在于市场准入与市场退出两个方面。市场准入监管与市场退出监管是结合统一的整体，我们应当借鉴国外的成功经验，保证农村社区银行业的稳健运行。首先，针对农村社区银行的市场准入无外乎是关于机构设立、经营业务、高管人员的门槛条件规定。另外，市场退出监管是监管当局对农村社区银行退出金融业、破产倒闭或合(兼)并、变更等的管理，以保证问题银行依法有序退出市场，维护存款人和债权人的利益，最终实现社会的稳定与和谐。

　　重新定位农村社区银行的监管制度

　　我们必须重新定位农村社区银行的监管制度价值，转变一味追求金融安全的价值理念，矫正为将金融安全与效率为天然一体的价值观。由于过去观念的保守，很多人认为金融安全和金融效率是矛盾冲突的，故而为了金融安全采取过于严厉的监管措施，以单纯追求经济安全为价值观的监管制度不利于农村社区银行效率的提高，这类制度的多年实施给农村金融市场的改革带来了一定的消极影响。事实上，安全与效率是可以并存互补的，安全能够给效率提供稳定的环境支持，反过来效率又能体现和巩固安全的存在意义。因此，树立视安全与效率并重的农村社区银行监管制度乃是我们的必由之路。

　　农村社区银行的监管制度必须建立多层次和多元化的监管主体体系。首先，从农村社区银行的内在因素来分析，应当加强对其内控制度的建设，完善审慎监管的授权信贷制度，进行内控文化意识的教育和传播。其次，从银行业的社会中间层主体来分析，可以考虑成立农村社区银行行业协会，以反映和代表农村社区银行业的利益，配合政府和监管部门的监管工作。农村社区银行业协会的管理者要把握自身的整体优势，充分发挥作为社会中间层的凝聚作用。再次，多元化的监管主体应该形成一股合力，发挥银监会基层监管办的主观能动性，促进其与地方政府、中国人民银行基层分行之间联动协调、合作监管机制的形成。最后，从社会监管的角度来分析，要加快对农村社区银行的资信评估工作的建设。

　　金融监管包括现场检查和非现场监管两种形式，现实中不能仅仅依靠类似突击性“大检查”的现场检查，非现场检查和持续性的实时跟踪研究也确有必要，提高监管技术手段，适应金融市场监管的要求。由此，应当加强农村社区银行非现场监管制度和监管指标体系的建设，强调与现场监管的相互配合和互补，从而避免现场监管的随意性和盲目性。另外，注重实时监管和社会监督方式，通过电子监控网络等现代科技手段对农村社区银行的资产负债、资金流动、资金效益等情况进行实时、详细、动态化的收集与监控，对农村社区银行日常经营、高管的人事变动等重要信息进行持续、全面地了解与掌握。

　　由于农村社区银行的特殊性，在进行对该机构注册审批时，要注意注册资本金问题的灵活掌握，要结合各地的金融服务规模、业务复杂程度、内部控制等因素综合考虑，合理确定新设农村社区银行业金融机构的注册资本，使其足以抵御一定的金融风险，能够适应当地农村经济社会发展的需要，为今后的金融市场发展预留足够的空间。在日常运营监管上，包括对业务经营的合规性、资本充足性、流动性、资产质量、盈利能力、管理水平等方面的监管，这是农村社区银行监管的主要工作。与此同时，通过对银行单户贷款最高额度、重大事项备案、股东贷款比例、高管人员离任的监管限制，保证农村社区银行能在金融市场中正常有序地运作。加强风险提示工作，建议监管机构设立专门的风险提示部门，搜集、整理农村社区银行的资本充足率、流动资金头寸、资产损失准备充足率等重要运营参数，在出现风险趋向时予以及时提示。在科技手段发达的今天，监管技术也应当与时俱进，利用科技成果，改良稽核监管技术，实现对农村社区银行的即时有效监管。（农村金融时报）

　　(李长健：华中农业大学农民权益保护与区域发展研究中心主任、教授。毛丹丹：华中农业大学农民权益保护与区域发展研究中心助理研究员)