京机构改革方案近日启动 "撤销城管执法局"是误读?

2009年03月05日 08:17   来源:法制日报-法制网   李 松 朱雨晨
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    最近几天,“城管队伍可能要被解散”的消息,在北京市城管队伍里不胫而走。

    北京市机构改革方案近日启动,在中国机构网上公布的该方案中,没有任何关于城管队伍的表述,有关媒体借用知情人士的话指出,“改革后城管执法局不再作为部门管理机构存在,但其职能将仍然被保留”。  

    消息的可靠与否还有待进一步核实。不过,对于试点了10年仍是试点的城管队伍,虽然他们热切期盼着有一个好消息,但这个消息却印证了他们的悲观想法:早晚会有这样的结局。

    与此同时,新闻报道中又传来了城管打人的负面消息——江苏无锡北塘城管队员吃“霸王餐”还将摊主打得脑震荡。两则消息的重合,导致网络舆论几乎出现一边倒的情绪。新浪、腾讯等跟帖网友九成以上成为“倒城派”,网络上再次掀起城管“存废之争”。

    集体震惊

    2月26日,星期四,北京市东城区城市管理监察大队宣传科干部江山刚一上班,队里的临时工老孙就凑上前对他说:“我跟你说,你们城管快解散了。”

    江山一愣:“为什么啊?”

    “我看报纸了,上面说改革后不再有你们这个部门。你们就应该被历史淘汰了。”老孙的一副“我什么都明了”的表情让江山一惊,他赶忙找来报纸,发现文章中确实引用了“知情人士”的话表示:改革后城管执法局不再作为部门管理机构存在。

    “难道我们这支队伍真的要解散了?”放下报纸,江山的心里翻腾不已。

    在城管这支队伍里,江山也算是老人了。

    1998年12月,在宣武区试点的基础上,北京城八区全部成立了城管大队。12月1日,江山成为东城区第一批持证上岗的城管队员之一。

    转眼间十年过去,江山也从一名城管队员成长为队里的宣传骨干。此时此刻,十年间经历过的风风雨雨,一幕幕排山倒海般袭来,迅速将江山淹没……

    “不可能!”几乎同时,东城区交道口分队队长岳玮也看到了这则消息,她差点打翻了手中的茶杯。

    “如果队伍解散了,谁来管这个城市?我们城管队员又将向何处去?”岳玮旋即表现出担忧。尽管队员们都不太相信这个消息,但消息的负面效应还是很快显现,整个队伍上上下下人心惶惶。

    “大家没有过多讨论,在工作上也并没有任何懈怠,但是心里还是受了伤。”在分队长岗位上一干就是十年的岳玮,说话中带着些许无奈。

      十年试点

    随着改革开放后经济的发展,城市规模迅速扩张。大量的外来人口涌入北京;而市场竞争机制下的大浪淘沙,使得城市下岗工人也日益增多。这些人在城市里需要自谋出路,于是无照经营的路边摊点及乱搭乱建现象大量出现。

    经历了规划、建设,城市综合管理开始变得更加迫切。但10年前,北京每个区只有一个市容监察大队,平时由下面街道办“市容监察所”组织进行市容管理,人员是从工商、城建、环保等部门抽调的,“用起来很不顺手”。

    而常规的工商、卫生、环保、交通等行政部门,各自进行行政执法时职能交叉重复,执法力量分散,遇到问题则互相推诿,效率低下。

    当时的现象一度被形容为“七八个大盖帽,管不住一顶破草帽”。这样一直扛到1997年。这一年,国家开始部署实施“相对集中行使行政处罚权”的综合执法改革,以解决城市管理执法中的上述难题。北京市宣武区成为首个试点单位。这一试就是10年。

    十年间,城管在国内如星火燎原之势,队伍越来越大。而北京城管的职能也在迅速膨胀。

    岳玮介绍,成立之初城管有5项管理职能,分别是检查市容卫生、园林绿化,纠正违章占道、城市乱搭乱建和无照经营。

    随着城管工作出现成效,一些部门陆续把“收益”不大而与市容环境相关的管理权切割给城管。   到了2005年,城管执法职责扩大到13大项,292个行政处罚权。

    岳玮说,“城管工作的范围越来越大,事无巨细,都是不好干的活,但是人员还是那么多”。

    暴力记忆

    城管队伍的形象,相当长时间内被定格在街头追小贩,暴力执法之上。

    “你是谁?凭什么管我!”10年前,当身着制服的城管队员出现在小摊贩面前时,小摊贩对着陌生的城管据理力争。

    “对啊,我是谁?我凭什么管他?”在小贩的质问下,尚不熟悉自己身份的城管队员有点不知所措,只能借由强硬的态度来武装自己。暴力由此而生。

    城管队员的执法方式简单粗暴,与此相生的则是暴力抗法。

    江山清楚地记得1999年夏天那惊险的一幕。小贩操起一把一尺来长的西瓜刀,冲着江山直刺了过来。江山一躲,刀锋从胳膊下穿了过去,只刺破了衣服,却刺伤了江山身后联合执法的民警。

    在城管出现的最初,这些暴力的场面几乎成为城管队员无法回避的现实。

    “几乎每个星期都有一起暴力抗法事件。”江山回忆,有一次他爬到车顶上拍摄暴力抗法的场景,被人家用西瓜一下子砸了下来。

    “城管暴力执法的事件一经曝光,立即遭到社会各界的指责”,江山说,处于社会矛盾漩涡中心的城管,更因身份的不明晰而累遭质疑。

    2006年8月11日,河北保定市阜平县来京人员崔英杰在卖烤肠时,他的三轮车被联合执法的海淀区城管大队人员没收。冲突中崔英杰将36岁的副队长李志强刺死。“崔英杰事件”使得屡遭诟病的城管再次处于舆论的风口浪尖。社会声讨之下,北京城管队伍开始反思。

    身边的变化

    于是,在北京市民的记忆中,开始逐渐累积起关于城管的越来越多的变化。

    夕阳下的南锣鼓巷,热闹而不喧嚣。商、住相得益彰,已经成为北京的新地标。

    居民李大爷还清晰地记得这里10年前的模样。道路坑坑洼洼,门脸破破烂烂,而乱搭乱建的建筑多得就像数不清的肿瘤。“当时我家门前也搭了个厨房。”回忆时,李大爷不好意思地笑了,“岳玮带城管队员过来拆的时候,我还跟他们急了呢。”

    现在,搭建的厨房拆除了,门脸亮了出来,李大爷将房子出租给别人作商铺,每月有不少的收入。以前舍不得出远门的李大爷,现在已经携老伴游历了好几处城市的名胜古迹,还颇有旅游心得。

    “他们执法时不像以前上来就掀摊子,而是首先出示证件,表明身份,再告知对方具体违反了哪些法规,当事人的权利和义务是什么,听取对方的申辩意见,然后根据情况作出处理”。

    这来源于目前北京城管施行的提前告知制度。对于违规的,先送达法规宣传单,并要求当事人签字生效,如果没有改正,再送达“警告单”,再没有效果,送达“限期改正单”。

    如果在这些措施下还没有改正,他们再拿着当事人签字的单据按规定进行处罚。

    北京全市范围内的城管管理亦在趋于制度化。

    2008年1月1日实施的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》,规定对粗暴执法的城管人员,将追究行政执法责任。

    城管的努力在一定程度上得到了市民的认可。2008年有关调查显示,群众对北京城管服务满意度趋于稳定,总体评价72.28分;同时,对于城管执法效果的满意度也在提升。

    “有事找城管”渐渐成为市民的一种习惯。就连国家行政学院教授、中国法学会行政法研究会会长应松年都有过这样的经历。“有一个大学研究生居住的小区卡拉OK扰民,我打电话找城管,很快就解决了。”

    媒体误读?

    “这10年来,我们干得不错,尤其是去年奥运会,我们得到了社会各界的一致好评。我以为政府应该给我们个身份了。”江山表示,当初进这个队伍的时候,要求是公务员才能进,但进来后发现,得到的待遇却是“参照公务员编”。

    “问题10年悬而未决,应该算意料之中。”江山形容,就是一棵小树苗如今也能成材了,但城管队员待遇的问题却一直没有解决。正是这样,在看到媒体报道时,城管队员才出现那样的悲观情绪,认为这就是他们“应得的结局”。

    “但也很意外。”江山说。因体制所限,在这里根本就没有上升空间。但大家还是从年轻干到年老,有的队员50多岁了还在街上执法。“没想到干了这么多年,居然没被社会认可,也没被政府认可,如今就要被踢出这支队伍了,多数人心有不甘。”

    改革方案中没有提及,就代表将被取消机构设置吗?对此,专家们有不同的解读。

    中央民族大学法学院行政法学教授熊文钊认为,这极有可能是媒体在误读。

    熊文钊指出,政府的机构改革是按照国家的整个安排来进行的,城管的诞生是“实施相对集中行政处罚权”改革的试点,也是城市扩张背景下管理的需要。“一个机构岂能轻易说设立就设立,说取消就取消”?

    况且,在日前北京市城管局召开的2009年工作布置会上,北京市有关领导还出席会议,城管局的主管部门领导还亲自主持了会议。而更早一些时候,市委书记刘淇还接见了城管代表,肯定了他们的成绩。

    熊文钊认为,种种迹象都没有表明城管要被取消。“估计是没有任何变动,所以不提及。”

    也有专家认为,机构改革是个循序渐进的过程,北京市城管局原属于市政管委的二级单位,估计要等到部署完市级机构的改革之后,才会看到下一级机构改革的有关方案。

    但也有专家认为,这个方案本身传递出的就是预警信号。

    应松年教授则表示自己看不懂,他认为北京市编制办公室应该出来说明一下。

    记者多次致电北京市编制办,该办一处有关工作人员表示,已将情况向有关领导汇报,领导很重视,一旦领导有答复会第一时间联系记者。截至记者发稿时,没有得到相关答复。

    城管存废是“伪命题”?

    网上的关注还在持续,大部分网友要求取消城管的呼声也越来越高。虽然有网友站在城市管理的立场为城管说话,但立即遭到其他网友的“板儿砖”伺候。

    尽管网友的声音代表了部分民意,但经过10年的发展,如今城管是“星星之火,已经燎原”。据统计,至2005年底,全国共308个城市展开了城管综合执法体制改革。城管执法人员达数10万之众。专家认为现在不是要讨论城管存废,而应是“总结经验,正本清源”的时候了。

    “不能想像大城市里如果没有城管这支队伍会变成什么模样。”应松年教授坦承,鉴于部分城管的粗暴执法,之前他对城管持有保留意见。但静观这些年城市面貌的变化,我们应该承认在城市发展的过程中,城管是一只不可或缺的队伍。

    “不能因为个别的偶然现象,就否定综合行政执法体制改革的方向。”应松年指出,城市管理队伍践行的“相对集中的执法权”改革,破解了过去“多头执法、重复执法、执法扰民”的难题,也符合城市发展的规律。

    “10年的发展,各地模式不尽相同,现在是到了总结经验,作出决策的时候了。”应松年认为,关于城管的体制、地位、作用、职责以及队员们的身份等都应该是有答案的时候了。他建议,由国务院责成一个部门,在深入调查研究的基础上拿出相关方案。
(责任编辑:黄艳清)
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