评论:中国社会保障制度应该如何应对当下金融危机

2009年07月06日 08:45 来源：中国证券报

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    经济刺激计划的重点与比较。在此次金融危机中，各国制定经济刺激计划的目的主要是为了扩大市场需求。于是，刺激计划中福利救助的资金安排就相当于“临时的社保制度”，成为各国宏观经济一个自动稳定器。经济刺激计划中采取这种短期紧急救助支出的目的在于弥补“常规”社保项目之不足。各国政府之所以这样安排，是因为在金融危机面前，经济问题引致的社会问题除社会保护(社会保障)之外，是不可能采取诉诸政治的办法予以解决的。制定刺激方案的目标之一在于帮助国民共度时艰，而如果将经济问题作为主攻目标，长期内将有可能为经济结构和区域布局带来某种隐患，从而造成新的结构性经济问题，进而有可能忽视长期拉动内需的重要性。在4万亿人民币(5860亿美元)中，刺激内需的资金安排是非常重要的，应相应扩大其比重。在经济刺激计划中，税收减免的额度也是非常重要的，应包括在内，这既是一个国际惯例，同时其效果也常常好于财政转移，因为他可以减少投资失误，减少中间损失，降低交易费用，起到直接的内需拉动作用。

    扩大社保覆盖面。中国社保制度与发达国家不是在一个发展阶段上，面对的问题也相去甚远。如果说发达的福利国家面对的仍然是“减负”的话(减少财政负担)，那么，中国的问题则是相对保障不足。目前来看，此次金融危机提出的一个最为急迫的挑战是覆盖面需要尽快扩大。在我国社保五个险种中，其覆盖面都十分狭小，除医疗外，总体看覆盖面大约为30%左右，就是说，大约一多半经济活动人口没有覆盖进来。社保制度是强制性的制度，实现应保尽保的制度目标不仅是社保制度本身的内在要求，也是社会公正和正义的具体体现，同时也是消除居民消费顾虑的一个重要制度保证。否则，在金融危机中，拉动内需就很难启动：一方面失业规模不断扩大，另一方面失业保险的覆盖人数才仅为1.2亿，只占就业人口的五分之一左右。本来失业人口就多为低收入群体，当金融危机来临时，他们的消费能力便更加低下，甚至能够丧失起码的消费能力和生存能力。

    加快“缴费型”社保制度建设。社保制度可以分为“缴费型”制度和“非缴费”型制度，前者指保险制度，后者是指保障制度。完善“缴费型”社保制度建设主要是指保险制度。保险制度建设不是一句空话。比如，覆盖面狭小首先是因为社保制度设计存在一些重大问题，难以覆盖到其他社会群体，城镇灵活就业人口参保率很低，重要原因是制度设计存在问题，而不是因为他们不需要社保制度。农民工参保难，也不是因为他们不需要社保。再比如，养老保险待遇水平近年来替代率逐年下降，不利于退休人员保持相应的消费能力，中央政府不得不人为地予以干预，连续五年上调养老金，这说明，社保制度设计自身存在指数化调整的机制缺陷。应将此次金融危机作为一个改革机遇，否则，人为地干预保险制度的给付水平，长期看不利于制度建设，社保制度具有“蜕化”之嫌。

    普遍降低社保缴费水平。在1997年东南亚金融危机中，新加坡各项缴费型制度的费率降低了10个百分点。中国社保五险费率普遍过高，甚至高于北欧福利国家；为减少企业负担，人力资源和社会保障部等三部委联合颁发了“五缓四减”的紧急措施(即五个险种缴费可以延迟，其中除养老以外其他四个险种缴费标准可降低)，旨在提高社保制度应对金融危机的弹性。一方面待遇水平不断下降，一方面缴费水平却居高不下，这显然说明制度设计存在严重缺陷。费率过高会制约参保人当前消费水平，费率过低又难以达到合意的保障水平，容易导致预期较差，也不利于当期消费。所以，调整费率已成为此次金融危机提出的一个最为直接的重要课题。据网上报道，浙江等省份已降低养老保险费率。目前五险资金滚存结余已高达1.37万亿元，但投资体制极不合理，收益率仅为2%，而去年的CPI就高达5.9%，形成了严重的“倒挂”现象，成为负利率。在这种情况，相应降低费率是一个合理的政策选择。

    重新考虑养老保险制度的积累性质问题。目前我们的社保资产积累近2万亿元(加上5600亿的“全国社保基金”)，并拥有世界上规模最大的外汇储备和最高的储蓄率。这显然与转变增长方式所要求的扩大内需的目标极不相符，很不相匹配，且在经济高速增长的新兴经济体里，两位数的社平工资增长率是其任何做实账户资产投资都难以跑赢的。

    尽快提高社保统筹层次。我们从1991年社保制度刚刚制定文件时就提出要适时提高到省级统筹，但为什么始终不能现实省级统筹？显然制度结构存在问题。所以，提高统筹层次的首要问题是要改革制度，使之适应目前的二元结构，以克服提高统筹层次之后可能带来的潜在风险。可以说，目前社保制度几乎所有问题都与统筹层次太低有关。

    整合制度碎片，建立统一社保制度。据报载，在此次金融危机中，许多地方政府纷纷建立起所谓的全民医保制度，如陕西神木县等地，但在实施几个月之后便由于财政等原因而不了了之。还有些地方引入了养老补贴制度，对高龄老年人给予定额式的补贴。这些遍地开花的“非缴费型”制度都是土政策，其资金来自地方财政，它与碎片化的“缴费型”制度合在一起，形成更加碎片化的发展趋势，既不利于保障制度建设，也不利于社会公正，东、中、西部地区之间的差别将越来越大，不利于内需的拉动。

    尽快建立全民养老补贴制度。目前中国社保制度最急迫的一个任务就是建立一个针对老年群体养老补贴制度，即对65岁以上老年人实施定额式补贴，其标准可根据各地社平工资水平略有差异，其资金可由中央和地方两级财政予以组合。这个制度在国外是一个非常成熟的制度，对扩大内需具有事半功倍的作用，远比地方政府发放购物券和消费券更好，因为老年群体的边际消费倾向和边际效用都比较明显，有利于增长方式的转变。目前我们有能力、有财力建立起一个全国性的养老补贴制度，无论从增长方式的转变来看，还是从克服社保碎片化的趋势等，都到了必须由中央政府出面统一解决的时候了。否则，碎片化制度形成的福利刚性将积重难返。

（责任编辑：牛牧）